In het democratische proces ontbreken checks and balances

Door voormalig collega Toine van Helden, auteur van het boek 'Succesvol doelen bereiken'

Het democratische proces en daarmee ook het openbare bestuur vertonen symptomen van slijtage. Daar zijn tal van redenen voor. In dit blog ga ik in op wat ik beschouw als een van de onderliggende aandoeningen: het onbewust en onopgemerkt uithollen van noodzakelijke checks and balances in de kern van het democratische proces.

Richting geven, uitvoeren en controleren

Ik beperk mij hierbij tot de verhouding tussen de wetgevende en de uitvoerende macht en meer specifiek de verhouding op nationaal niveau tussen de Staten-Generaal en het kabinet. Op provinciaal en lokaal niveau bestaat eenzelfde verhouding met dezelfde problematiek. Ik spreek daarom van de verhouding tussen het ‘parlement’ en het dagelijkse bestuur, bij wijze van gelijke terminologie voor elk van de drie overheidsniveaus.

Tussen het parlement en het dagelijkse bestuur is er sprake van een verdeling van verantwoordelijkheden. Binnen deze verhouding heeft het parlement het recht om richting te geven aan het dagelijkse bestuur en controlerend op te treden. Bij een gezonde verdeling van verantwoordelijkheden houden de leden van het parlement zich vooral bezig met de basale vraag welke resultaten zij willen bereiken voor de samenleving en binnen welke randvoorwaarden. Ik noem dit de vraag naar ‘het wat’, ofwel de wat-vraag. Wat willen we bereiken binnen welke randvoorwaarden?

Daarnaast speelt voor het parlement de hoe-vraag: hoe gaan we dat doen? Welke activiteiten of maatregelen zijn wenselijk om die doelen te bereiken binnen de afgesproken randvoorwaarden? Bij gezonde verhoudingen kan het antwoord op deze vraag vooral aan het dagelijkse bestuur worden overgelaten. Maar niet helemaal. Voor de richtinggevende rol van het parlement moet de beantwoording van de hoe-vraag voldoende vertrouwen geven dat ‘het wat’ ook daadwerkelijk op deze wijze wordt gerealiseerd. Ook kan een bepaalde wijze van uitvoering in sommige gevallen een legitiem maatschappelijk doel zijn. Voor de controlerende rol van het parlement is de hoe-vraag belangrijk als er twijfel bestaat of het dagelijkse bestuur de afgesproken resultaten wel heeft bereikt binnen de afgesproken randvoorwaarden. In dat geval komt de focus namelijk te liggen op de vraag wat er mis is gegaan met het realiseren van de afgesproken activiteiten of maatregelen en tot welke gevolgtrekking dat moet leiden.
In een gezonde democratische verhouding legt het dagelijkse bestuur in zijn medewetgevende en in zijn uitvoerende rol altijd de focus op ‘het wat’ en ‘het hoe’ in een helder en logisch onderling verband.

Het is echter van belang een onderscheid te maken tussen verantwoordelijkheid en bevoegdheden. Wat ik wil beweren is dat in een gezonde democratische verhouding het parlement en het dagelijkse bestuur beide verantwoordelijk zijn voor het vaststellen van ‘het wat’ (al dan niet in de vorm van formele wetgeving). Het parlement is bevoegd om de zienswijze van het dagelijkse bestuur over ‘het hoe’ ter discussie te stellen. Maar het dagelijkse bestuur is verantwoordelijk voor het vaststellen van ‘het hoe’ en ook voor het overtuigen van het parlement dat ‘het hoe’ helder en logisch aansluit op ‘het wat’. 
 

De burger als geïnteresseerde en als kiezer

De gezonde verdeling van verantwoordelijkheden tussen de leden van het parlement en het dagelijkse bestuur heeft ook implicaties voor de wisselwerking tussen de burger en het parlement. Binnen gezonde democratische verhoudingen leggen burgers - in hun rol als als kiezer - en het parlement allebei de focus op ‘het wat’.

Vergelijk dit met de je eigen positionering als burger in de markteconomie. Als geïnteresseerde in de aankoop van een product of dienst leg je de focus primair op de vraag welk resultaat de aankoop voor jou moet opleveren en welke randvoorwaarden je aan de aankoop stelt. Denk aan gebruikskwaliteit, levensduur, prijs en garantievoorwaarden. Op die terreinen ben je als koper de expert: alleen jijzelf bepaalt het antwoord op deze vraag. Je kunt natuurlijk ook eisen stellen aan de wijze waarop het product wordt geproduceerd. Maar dat doe je dan op hoofdlijnen, zoals bijvoorbeeld ‘duurzaam’ of ‘zonder kinderarbeid’. Hoe gedetailleerder je je focust op de productieketen en het productieproces, hoe meer je je gaat inlaten met aspecten waarop je allesbehalve expert bent. Je laat het over aan de producent hoe hij zijn product fabriceert en zodra je jouw vertrouwen in die producent verliest, keer je hem bij de volgende aankoop de rug toe. Een gezonde politieke markt vertoont veel overeenkomsten met een gezonde economische markt.

Wat is er aan de hand?

Als het dagelijkse bestuur en het parlement zich zouden houden aan de verdeling van verantwoordelijkheden zoals geschetst, dan is er sprake van een gezonde balans tussen beide machten. De praktijk is echter anders. Het dagelijkse bestuur besteedt te weinig aandacht aan ‘het wat’. En de leden van het parlement laten zich verleiden tot een focus op ‘het hoe’. Uiteindelijk trekken ze de verantwoordelijkheid voor ‘het hoe’ naar zichzelf toe. De kiezer gaat haast als vanzelf mee in de focus op ‘het hoe’. 

Het is een kip-ei-probleem, waarbij het niet duidelijk is waar de oorsprong zit. Misschien wordt de verwaarlozing van ‘het wat’ door het dagelijkse bestuur wel uitgelokt door het gedrag van leden van het parlement. Hoe dan ook, het proces verstoort de balans en blijft in stand omdat het onbewust en onopgemerkt verloopt. Het dagelijkse bestuur krijgt uit zijn ambtelijke organisatie geen effectieve tegenspraak. Het parlement krijgt geen effectieve tegenspraak van de burger. Het dagelijkse bestuur en het parlement spreken elkaar niet effectief aan op deze disbalans.

Symptomen

De huidige praktijk is dat het dagelijkse bestuur op elk overheidsniveau weinig planmatig werkt. Dat wil zeggen dat het vooraf weinig heeft nagedacht en gecommuniceerd over de maatschappelijke doelen die het wil bereiken, op strategisch, tactisch en operationeel niveau. Een goed plan kenmerkt zich door een logische weg van activiteiten naar uiteindelijk het bereiken van strategische doelen. De aandacht gaat daarentegen vooral uit naar het bedenken en uitvoeren van activiteiten of maatregelen. En naar de vraag of de kosten wel passen binnen een bepaald budget. 

Dit is volgens mij hét recept voor chaotische en heilloze debatten. Het leidt er ook toe dat de kiezer vervreemdt van de politiek en blijft zitten met vragen als: ‘Wie staat er nog voor mijn toekomstbeeld? Wie staat er nog voor een constructief debat?’ In een eerder blog ging ik al in op het ontbreken van (echte) doelen op het nationale niveau in de bestrijding van de coronacrisis. Debatten in het parlement over de pandemiebestrijding gaan vrijwel uitsluitend over maatregelen. Regelmatig proberen leden van het parlement het dagelijkse bestuur te dwingen tot aanpassing van de set maatregelen, zonder daarbij een debat te voeren over de overkoepelende doelen van die bestrijding. Geïnteresseerde burgers roeren zich via de media veelal op eenzelfde wijze. De reactie op de coronacrisis is een voorbeeld uit een hele verzameling die je dagelijks voorbij ziet komen, in alle domeinen en op alle overheidsniveaus. In sommige domeinen gaat het zelfs nog een stap verder: het budget wordt dan niet als randvoorwaarde gezien, maar als doel. Je ziet dit regelmatig gebeuren binnen het domein zorg en het sociale domein, op nationaal en op gemeentelijk niveau. 

Intergouvernementele organisaties

Een bijzonder symptoom van onbalans is het publieke debat over samenwerkingsverbanden tussen overheden, zoals gemeenschappelijke regelingen en de Europese Unie. Ik doel hierbij op samenwerking die inter- en niet supergouvernementeel is, op een wijze dat deelnemende overheden kunnen beslissen of minimaal nog aan de noodrem kunnen trekken. 

In gezonde democratische verhoudingen zijn het parlement en de burger terughoudend in hun aandacht voor de feitelijke werking van deze organen. Zij concentreren zich op de vraag wat het dagelijkse bestuur moet bereiken voor de eigen gemeentelijke of nationale samenleving. Het samenwerkingsverband wordt daarbij beschouwd als een manier van realiseren van maatregelen. In de praktijk zie je het omgekeerde: de volle aandacht gaat uit naar ‘het hoe’: de feitelijke uitvoeringspraktijk binnen het samenwerkingsverband. De resultaten die de samenwerking moet opleveren voor de eigen samenleving en de randvoorwaarden daarvoor, blijven grotendeels buiten het debat.

Van tegenspraak naar bewustwording

Het zal niet eenvoudig zijn om deze aspecten van het democratische proces in balans te krijgen. Maar tegenspraak tegen de huidige onbalans is het begin. Hopelijk volgt meer tegenspraak, gevolgd door bewustwording en in de verre toekomst alsnog een gezonde balans.