Overheidsvennootschap? Stel de rollen/verantwoordelijkheden en onderlinge gedragsregels scherp!

Door voormalig collega Toine van Helden, auteur van het boek 'Succesvol doelen bereiken'

Een vennootschap die volledig in eigendom is van een overheid is een heel gewoon verschijnsel. Even zo gewoon is het, dat de overheid niet scherp voor ogen heeft welke rollen en verantwoordelijkheden zij eigenlijk heeft jegens die vennootschap en  niet goed raad weet hoe zij het beste met de rollen kan omgaan. Ook blijkt de overheid vaak niet goed te hebben nagedacht over de onderlinge gedragsregels die nodig zijn voor een productieve relatie.

Verwonderlijk toch, want die overheid heeft er ooit bewust voor gekozen om deze vorm te kiezen voor het realiseren van een of meer van taken?

Praktijkcasus

Ik heb onlangs een gemeente geadviseerd hoe zij haar relatie met haar naamloze vennootschap (nv) het beste zou kunnen managen. Het ging over een 100%-eigendomsrelatie met een vennootschap die actief is op het terrein van sport en bewegen. Tussen de gemeente en de vennootschap waren gedurende langere tijd kleine irritaties geleidelijk aan uitgegroeid tot bijna onoverbrugbare meningsverschillen en geleidelijke psychologische verwijdering.

De irritaties gingen over de vraag wie op welk niveau met wie behoort te spreken en waarover, en vooral in welke mate van detail (en openheid) antwoorden zouden moeten worden gegeven op vragen van de ander, zonder dat de antwoorden zouden leiden tot ongepaste bemoeienis. De meningsverschillen gingen vooral over de vraag of bepaalde investeringen en daardoor meer gemeentelijke subsidie, nodig waren. Zoals wel vaker voorkomt in degelijke relaties speelde ook de vraag of de vennootschap zelf niet de nodige middelen zou kunnen vrijmaken door te bezuinigen, bijvoorbeeld op personeelskosten. Voor veel gemeenten en aan gemeenten verbonden partijen zullen dit heel herkenbare symptomen zijn.

Voor deze opdracht heb ik eerst gesprekken gevoerd met de bestuurder en de raad van commissarissen van de nv en met de portefeuillehouder uit het college van B&W, de gemeentesecretaris en de gemeentelijke concerncontroller. Daarin konden zij aangeven wat goed ging in de onderlinge relatie en wat beter zou kunnen.

Rollen en roltoepassing

Vervolgens heb ik voor de nv twee toekomstige rollen onderscheiden en voor de gemeente zes. Voor de nv ging het om de rollen van bestuurder (directeur) en raad van commissarissen. Voor de gemeente onderscheidde ik de rollen van:

• vaststeller beleid voor het sociale domein
• vaststeller beleid voor de gemeentelijke bedrijfsvoering
• opdrachtverlener en subsidie- en kapitaalverstrekker aan de nv
• eigenaar van de nv
• eigenaar van grond en gebouwen in beheer, onderhoud en exploitatie door  de nv
• regisseur

Die toekomstige rollen heb ik uitgeschreven naar taak, verantwoordelijkheid, bevoegdheden, wijze van afstemming tussen gemeente en nv, wettelijke grondslag en eventuele ‘speelruimte’ en de mate waarin die rol nu anders wordt uitgeoefend. Dat heb ik gedaan met in achtname van de bestaande statuten en andere reglementen van de nv (maar ook die zouden uiteraard ter discussie kunnen worden gesteld).

Gedragsregels voor onderling verkeer

Daarnaast heb ik een set met spelregels geformuleerd voor de wijze van omgaan van de gemeente en de nv met elkaar. Die spelregels hadden betrekking op de jaarlijkse plancyclus van de nv in relatie tot die van de gemeente en daarnaast een veelheid van kleinere onderwerpen, zoals: het recht van erfpacht, de gemeentelijke exploitatiebijdragen, de gemeentelijke lening, de tarieven, de onderhoudsplannen, de veiligheid voor gebruikers en personeel, periodiek onderzoek door de nv, dialoog tussen de nv en zijn gebruikers, integer en rolbewust handelen door de gemeente, elkaar aanspreken, vertrouwelijke informatie en geschiloplossing.

De nieuwe spelregels over de plancyclus bevatten voor de venootschap drie cruciale elementen:

1. De begroting wordt opgesteld op grond van het uitgangspunt ‘realistisch ramen’, ofwel zo goed mogelijk voorspellen van de werkelijkheid.
2. De (toelichting op de) begroting biedt meerjarig zicht op ontwikkelingen in baten en lasten die voor de vennootschap niet beïnvloedbaar zijn. Dit betreft vooral het vastgoed (de ontwikkeling van de lasten van onderhoud en vervanging gedurende een periode van 20 á 40 jaar), maar bijvoorbeeld ook de stijging in de loonkosten die wordt veroorzaakt door de cao-afspraken.
3. Voorstellen voor besluiten die per saldo vroeg of laat leiden tot lasten die niet kunnen worden gedekt zonder verhoging van gemeentelijke subsidie worden niet in de begroting opgenomen maar afzonderlijk voorgelegd ter besluitvorming. Deze voorstellen zijn niet alleen voorzien van de meerjarige (maatschappelijke en zakelijke) effecten, maar ook van ten minste een next-best-oplossing.

Gedragsregels vennootschap in maatschappelijk verkeer

Tot slot heb ik voor de nv een governancecode opgesteld. Dit zijn algemene gedragsregels voor het verkeer tussen de organen binnen de vennootschap en tussen de onderneming en de maatschappelijke omgeving. Dergelijke gedragsregels zijn tamelijk algemeen van aard omdat ze immers ruimte moeten bieden voor veel verschillende omstandigheden. En daarom zijn ze ook minder cruciaal voor de relatie tussen de overheid en haar uitvoerende vennootschap.

Een governancecode bestaat in Nederland niet voor de sector sport en bewegen. Ik heb ervoor gekozen om de code zoveel mogelijk te baseren op de Governance Code Cultuur 2019, die in de kern immers ook prima geschikt is voor andere onderdelen van het sociale domein.

Een nieuwe start van de onderlinge relatie

Ik heb mijn voorstellen uitgebreid besproken met de gemeente en met de nv. Ze bleken voor beide partijen verhelderend te zijn en een welkom begin voor een nieuwe start van de onderlinge relatie.

Achteraf constateer ik dat beide partijen er zonder ‘vreemde ogen’ en externe expertise zelf niet gemakkelijk zouden zijn uitgekomen. Dat zie ik trouwens ook in veel andere relaties tussen overheden en hun zelfstandige uitvoerende instellingen. Mooi toch dat de gemeente en de nv nu een scherp beeld hebben hoe ze voortaan het beste met elkaar kunnen omgaan?