Waarom Ollongrens hervormingsplannen erg kansrijk zijn

door Marcel Boogers, voormalig senior adviseur BMC

Woensdag 10 oktober hield Kajsa Ollongren, minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, haar Thorbeckelezing bij het Thorbeckedebat in Zwolle.

Het was jammer dat Ollongren haar lezing vanwege ziekte door secretaris-generaal Maarten Schurink moest laten voorlezen, want het was een gedenkwaardig betoog, dat het verdiende door haarzelf te worden uitgesproken. Het zal me niets verbazen als we ons deze Thorbeckelezing later zullen herinneren als het begin van een ingrijpende hervorming van het binnenlands bestuur. De eerste stap is in ieder geval gezet.

Wat allereerst opvalt is de stijl van haar lezing, die de vorm heeft van een brief aan Thorbecke. ‘Beste Rudolf, Ik schrijf je, omdat ik iets met je wil delen’. Door zich persoonlijk tot hem te richten gaat Ollongren als het ware naast hem staan, waarmee ze de grote staatsman bijna achteloos van zijn voetstuk haalt. Dat onderstreept haar visie op Thorbeckes erfenis, die eveneens bijzonder is.

Thorbecke: Dogmatisch staatsrechtgeleerde of moderne hervormer?

In het denken over het binnenlands bestuur wordt de naam Thorbecke namelijk vaak verbonden met staatkundige dogma’s over de verhoudingen tussen Rijk, provincies en gemeenten. In deze traditionele visie op Thorbeckes staatsleer kent de inrichting van het binnenlands bestuur een vaste ordening en is er weinig ruimte voor maatwerk en variatie. Vaak wordt dan verwezen naar het ‘Huis van Thorbecke’, hoewel Thorbecke zijn staatsbestel nooit zo zou hebben genoemd.

Volgens Ollongren is het hoog tijd dat er eens tegen het heilige huisje van Thorbecke wordt aangetrapt. We leven niet meer in de tijd van de paardentram, er zijn nieuwe uitdagingen, die om nieuwe antwoorden vragen. Daarbij benadrukt Ollongren dat Thorbecke zelf niet anders zou doen. ‘Je zei met zoveel woorden: openbaar bestuur moet met zijn tijd meebewegen, anders zal het niet meer naar behoren functioneren.’ Zo verwisselt ze het beeld van Thorbecke als dogmatisch staatsrechtgeleerde voor het beeld van Thorbecke als moderne hervormer. Een erg slimme manier om de geesten rijp te maken voor veranderingen in het binnenlands bestuur.

Gemeenten en provincies horen te vaak ‘nee’

Minister Ollongren laat zich duidelijk door Thorbeckes hervormingszin inspireren, en dat is het derde dat bijzonder is aan haar lezing. Vooral omdat haar voorgangers er juist veel aan hebben gedaan om vernieuwingen tegen te houden of terug te draaien. Zo werden Amsterdam en Rotterdam niet lang geleden gedwongen om hun stadsdeelbesturen te ontmantelen en werd de Wgr-plusregeling afgeschaft. Als het aan Ollongren ligt, kan dat straks allemaal weer: ‘waarom – als sommige gemeenten dan toch meer taken op zich nemen – eigenlijk een ‘nee’ tegen de mogelijkheid om gemeenten meer hun eigen bestuur in te laten richten?’  

Opvallend was verder dat Ollongren goed heeft geluisterd naar de wensen en problemen van gemeenten. Normaal is de departementale werkelijkheid van Den Haag leidend in het denken over het binnenlands bestuur, nu blijken lokale en regionale opgaven bepalend voor het BZK-beleid. Dat is echt een omwenteling.  

• ‘Waarom nee tegen een provincie als Zeeland die in overleg met gemeenten gemeentelijke taken wil uitvoeren?’

• ‘Waarom nee tegen gemeenten die met elkaar willen samenwerken in nieuwe concepten, zoals een federatiegemeente?’

• ‘Waarom nee tegen Sittard (sic) als die gemeente bevoegdheden overdraagt aan kleinere kernen als Guttecoven?’

In naam van Thorbecke hebben gemeenten en provincies te vaak nee gehoord; en als het aan de minister ligt, gaat dat snel veranderen. Wat haar betreft mogen gemeenten bijvoorbeeld zelf beslissen hoeveel raadsleden ze willen hebben, zelf uitmaken of er na een politieke crisis nieuwe verkiezingen worden uitgeschreven en zelf besluiten hoe groot hun belastinggebied moet zijn. Het zelf mogen bepalen van de aanstellingswijze van de burgemeester zal dan ook wel mogelijk worden.

Welke vragen roept de lezing op?

Een lezing als deze is natuurlijk bedoeld om te prikkelen en hoort daarom juist vragen op te roepen. Ik ben benieuwd naar de antwoorden van de minister als ze haar aangekondigde visie op het vergroten van maatwerk in Gemeentewet, Provinciewet en Wet gemeenschappelijke regelingen in de Tweede Kamer bespreekt.

De eerste vraag is natuurlijk: welk probleem lost dit op? Dat gemeenten meer mogelijkheden willen om hun bestuur zelf in te richten wil niet zeggen dat ze daardoor ook beter in staat zijn om hun problemen aan te pakken. Toch is het de minister daar wel om te doen. Volgens Ollongren is meer maatwerk en differentiatie nodig om de grote variëteit aan lokale en regionale problemen te lijf te gaan, maar welke wettelijke kaders knellen, en waarom, wordt nergens uitgelegd.   

De tweede vraag is: met welke randvoorwaarden moeten gemeenten rekening houden als ze hun bestuur zelf inrichten? Ollongren noemt slechts een paar algemene democratische en rechtsstatelijke randvoorwaarden. Beter uitgewerkte kaders zullen gemeenten meer houvast bieden.

In het verlengde daarvan speelt een derde vraag: hoeveel maatwerk en differentiatie willen we toestaan? Ollongren stelt in haar lezing dat er meer verschil mogelijk moet zijn om de eenheid te bewaren, maar waar de balans tussen eenheid en verscheidenheid ligt is niet helder. Ollongren roept in herinnering dat Thorbecke een einde maakte aan de lappendeken van steden, dorpen, ambachten, grietenijen en heerlijkheden (allemaal met eigen rechten), maar ze laat in het midden of ze een nieuwe lappendeken wil laten ontstaan.

De vierde en laatste vraag is het belangrijkste: wie gaat straks bepalen binnen welke kaders gemeenten hun bestuur zelf mogen inrichten? En als gemeenten dat doen, wie mogen daar dan over meepraten? Het probleem van dit soort bestuurlijke discussies is namelijk dat de belangen van  bestuurders snel voorop komen te staan. En omdat deze belangen vaak tegenstrijdig zijn, is de kans klein dat de gewenste maatwerkoplossingen ook van de grond komen. Een Zeeuwse wethouder zal heel anders denken over de overdracht van taken naar de provincie dan een gedeputeerde, om maar een voorbeeld te noemen. En ook als bestuurders er samen wel uitkomen is het maar de vraag of de samenleving met alle vernieuwingen gediend is.

Draagvlak nodig voor succesvolle hervorming

De eerste reacties op de Thorbeckelezing waren nogal afwachtend. Sommigen noemden het proefballonnen die beter moeten worden onderbouwd, anderen vroegen de minister om een houtskoolschets voor de inrichting van het binnenlands bestuur. Het zijn voorstelbare en voorspelbare reacties, die de minister waarschijnlijk zal negeren. Houtskoolschetsen of blauwdrukken roepen immers al snel bestuurlijke weerstanden op, zeker als duidelijk wordt wie bevoegdheden, middelen of gezag moet inleveren. De kans dat er dan wat verandert is nihil, zoals eerdere reorganisatiepogingen laten zien.

Het is daarom erg goed denkbaar dat de minister de ontstane verwarring nog even koestert. Het belangrijkste is dat de noodzaak tot vernieuwing en differentiatie is geagendeerd, in ieder geval in bestuurlijk Nederland. Een logische volgende stap is dus dat ook maatschappelijke partners - vakbonden, werkgevers, corporaties, zorg- en onderwijsinstellingen enzovoorts - bij het debat worden betrokken. De urgentie voor hervormingen kan zo krachtiger worden uitgedragen en het draagvlak ervoor verbreed. De minister zal daarom meer lezingen moeten geven en gesprekken moeten houden op plekken waar normaal haar collega-ministers komen: bij sociale partners, het onderwijs, de zorg. Alleen dan kan haar hervormingsagenda succesvol zijn.

Meer informatie

Voor meer informatie of een (vrijblijvend) gesprek kunt u contact met ons opnemen met via telefoonnummer 033 - 496 52 00 of e-mail secretariaatadvies@bmc.nl.