5 jun 2025

Meicirculaire biedt verlichting, val kabinet vergroot onzekerheid voor gemeenten

De opgaven voor gemeenten blijven onverminderd groot. Met een demissionair kabinet staan zij meer dan ooit in de schijnwerpers als het gaat om het aanpakken van urgente maatschappelijke vraagstukken, zoals het woningtekort, de houdbaarheid van de zorg, de energietransitie, de stikstofcrisis, de asielcrisis en het waarborgen van goede dienstverlening aan inwoners.

Net voor Hemelvaartsdag publiceerde het kabinet de Meicirculaire 2025, de technische uitwerking van de Voorjaarsnota. Wat betekent dit voor gemeenten? In dit artikel analyseert Erwin Ormel, managing consultant bij BMC, de gevolgen.

‘De meicirculaire bevestigt het beeld uit de Voorjaarsnota: in de komende twee jaar wordt de bezuinigingsopgave voor gemeenten aanzienlijk verlicht. Maar dat betekent niet dat alle bezuinigingen direct de ijskast in kunnen,’ stelt Ormel.

Tegelijkertijd zorgt de val van het kabinet voor nieuwe onzekerheden. Omdat het kabinet demissionair is, worden voorlopig geen nieuwe beleidsmaatregelen verwacht. Gemeenten zullen daarom de komende periode moeten blijven opereren binnen de bestaande financiële kaders."

Ten opzichte van de voorjaarsnota bevat de meicirculaire weinig verrassingen. Het beschikbare bedrag voor de algemene uitkering bedraagt in 2025 bijna € 41 miljard. Dit bedrag neemt toe tot bijna € 46 miljard in 2029.

Overzicht verloop algemene uitkering
(Bedragen x € 1 miljoen)

Accres gemeentefonds

BBP-systematiek

Het accres – de jaarlijkse groei van het gemeentefonds – is sinds 2024 niet meer gekoppeld aan de ontwikkeling van de rijksuitgaven, maar aan de ontwikkeling van de economie (het bruto binnenlands product; BBP). Dit zou voor een stabielere groei moeten zorgen dan de oude systematiek. De normering wordt gesplitst in een volumedeel en een prijsdeel. Het volumedeel is gebaseerd op een achtjaars historisch gemiddelde van het BBP. Het prijsdeel is gebaseerd op de prijsontwikkeling (inflatie) van het BBP van het lopende jaar. De decembercirculaire bevat een correctie. Het volumedeel in de meicirculaire voor de jaren 2026 en 2027 komt overeen met deze bijstelling.

Verdringingsrisico

Grofweg kunnen we stellen dat gemeenten het volumedeel kunnen gebruiken om de hogere kosten op te vangen die samenhangen met de groei van de bevolking, met kwaliteitsverbeteringen en beleidsintensiveringen. Het prijsdeel kan worden aangewend om de kosten van loon- en prijsstijgingen op te vangen. Nu doet zich de situatie voor dat de prijsontwikkeling van het BBP achterloopt bij de gemiddelde inflatie waarmee gemeenten worden geconfronteerd. In dat geval moeten gemeenten het volumedeel aanwenden om de inflatie te bekostigen of ze moeten aanvullend bezuinigen.

2025: hogere inflatievergoeding

De accrescijfers zijn geactualiseerd op basis van de meest recente cijfers van het Centraal Planbureau (maart 2025). De inflatie voor 2025 valt bijna 1% hoger uit dan werd voorzien in de miljoenennota (september 2024). Dit leidt tot een hogere inflatievergoeding voor gemeenten; zie hiervoor de onderstaande tabel.

Mutatie accrescijfers

De nieuwe cijfers zijn daarmee als volgt:
Actuele accrespercentages meicirculaire 2025

Eis toezichthouders

De provinciale toezichthouders stellen als eis dat de loon- en prijsstijging in de komende begroting tenminste gebaseerd moet zijn op het prijsdeel van het BBP. Voor 2026 bedraagt dit 2,74%. Gemeenten die van mening zijn dat de koopkracht van hun lopende begroting 2025 op orde is, bijvoorbeeld omdat ze eerder al met een hoger percentage hebben gerekend, kunnen de hogere vergoeding voor 2025, die structureel doorwerkt, inzetten voor hun algemene middelen. Gemeenten die dit jaar weer te maken hebben met hogere loon- en prijsstijgingen dan waarvoor ze zijn gecompenseerd of gemeenten die intern en met aan hen verbonden partijen en subsidiepartners nacalculatie-afspraken hebben gemaakt, kunnen de hogere vergoeding hiervoor inzetten. Zij kunnen deze vergoeding dan niet inzetten voor de algemene middelen. Een goede analyse is hiervoor cruciaal.

Mutatie prijsdeel accres in euro’s

Zoals de tabel met de percentages al liet zien, heeft de mutatie van het prijsdeel vooral effect in 2025. Dit werkt overigens structureel door naar latere jaren. Het gaat hierbij om een bedrag van gemiddeld € 350 miljoen. Gemeenten die dit inflatiedeel niet meer hoeven te gebruiken om de koopkracht van hun budgetten op peil te houden, de loonstijgingen af te dekken of om de verbonden partijen en subsidiepartners te compenseren, kunnen dit bedrag inzetten voor hun algemene middelen. Voor een gemiddelde gemeente van 40.000 inwoners gaat het om een bedrag van ongeveer € 700.000 structureel.

Mutatie prijsdeel accres
(Bedragen x € 1 miljoen)

Mutatie volumedeel in euro’s

Het volumedeel van het accres – het deel waarmee de kosten voor beleidsintensiveringen en bevolkingsgroei kunnen worden opgevangen – stijgt met € 51 miljoen in 2025 tot € 369 miljoen in 2029. Voor een gemiddelde gemeente van 40.000 inwoners leidt dit tot een positief effect van € 100.000 in 2025 tot € 700.000 in 2029.

Mutatie volumedeel accres
(Bedragen x € 1 miljoen)

Afrekening btw-compensatiefonds

Gemeenten kunnen de btw die ze betalen declareren bij het btw-compensatiefonds. Dit fonds kent een plafond. Wordt er meer gedeclareerd dan in het fonds beschikbaar is, dan wordt het resterende deel betaald uit het gemeentefonds. Wordt er minder gedeclareerd, dan vloeit het overblijvende deel terug naar het gemeentefonds.

De verwachting is dat er de komende jaren geld overblijft in het btw-compensatiefonds. Dit betekent dat er waarschijnlijk wordt bijgestort in het gemeentefonds. Van de toezichthouders mogen de gemeenten hier in hun meerjarenbegroting rekening mee houden. Ze mogen het laatst gerealiseerde voordeel (op dit moment 2023) doortrekken in hun meerjarenbegroting. Voor de gemeenten die dit bedrag volledig hebben ingeboekt, bevat de meicirculaire, net als de voorjaarsnota, slecht nieuws. Ten opzichte van 2023 blijft er in 2024 € 241 miljoen minder over. Het gevolg is dat gemeenten een lager voordeel mogen inboeken in hun meerjarenbegroting. Een gemiddelde gemeente van 40.000 inwoners die de maximale norm structureel heeft ingeboekt, moet nu een structurele tegenvaller noteren van bijna € 500.000.

Onderuitputting BTW-compensatiefonds
(Bedragen x € 1 miljoen)

Compensatie ravijnjaar en jeugd

Demping terugval gemeentefonds

De terugval van het gemeentefonds wordt in 2026 met ongeveer € 400 miljoen structureel gecompenseerd. Voor een gemiddelde gemeente van ongeveer 40.000 inwoners betekent dit een positief effect van ongeveer € 800.000 structureel.

Compensatie tekorten Jeugdzorg

De Commissie van Ark heeft in haar rapport ‘Groeipijn’ berekend dat het tekort op de Jeugdzorg oploopt tot € 828 miljoen in 2024. In de voorjaarsnota kondigde het Rijk aan de komende jaren de helft van dit bedrag voor zijn rekening te nemen. Gevolg is dat er met ingang van 2025 € 414 miljoen aan het gemeentefonds wordt toegevoegd. Dit was bij de voorjaarsnota al aangekondigd en is nu verwerkt in de meicirculaire.

Verzachten ingroeipad hervormingsagenda

In 2021 heeft een arbitragecommissie geconcludeerd dat de gemeenten moesten worden gecompenseerd voor de tekorten in de jeugdzorg. Per saldo gaat het om een compensatie van € 1,8 miljard. Via de Hervormingsagenda Jeugd worden maatregelen uitgewerkt die tot een kostenbesparing moeten leiden van ongeveer € 1 miljard. De volledige besparing wordt opgeschoven en hoeft pas met ingang van 2028 te worden gerealiseerd. Voor een gemiddelde gemeente van 40.000 inwoners betekent dit gedurende twee jaar een verlichting van de taakstelling van ongeveer € 1 miljoen. Gemeenten die hun taakstelling voor 2026 en 2027 al hadden gerealiseerd, kunnen dit bedrag aanwenden voor de algemene middelen. Voor de meeste gemeenten was het echter al een opgave om de taakstelling voor 2025 in te vullen met structurele maatregelen. Deze gemeenten krijgen nu twee jaar uitstel om de verhoogde taakstelling te realiseren. De nieuwe reeks van de te realiseren maatregelen op basis van de Hervormingsagenda Jeugd ziet er als volgt uit:

Overzicht financieel effect maatregelen Hervormingsagenda Jeugd
(Bedragen x € 1 miljoen)

Een deel van deze compensatie was nog niet toegevoegd aan het gemeentefonds, maar was gereserveerd in een apart hoofdstuk van de rijksbegroting. Gemeenten mochten hier al wel rekening mee houden. Dit bedrag wordt nu overgeboekt naar het gemeentefonds. Voor de meeste gemeenten zal deze overboeking dan ook neutraal uitvallen.

Eigen bijdrage Jeugdzorg

Met ingang van 1 januari 2028 wordt er een eigen bijdrage ingevoerd voor de mensen die Jeugdzorg ontvangen. Deze maatregel moet € 260 miljoen opleveren. Het gemeentefonds zal hiervoor worden gekort. De verwachting is dat dit budgettair neutraal zal uitvallen voor gemeenten.

Sturen op de trajectduur van de Jeugdzorg

In de voorjaarsnota staat dat Rijk en gemeenten met de sector afspraken gaan maken over hoe er beter gestuurd kan worden op de trajectduur van de Jeugdzorg. Deze maatregel moet met ingang van 2028 een bedrag opleveren van € 68 miljoen.

Indexeren opbrengst Hervormingsagenda

De besparingsopgave van de Hervormingsagenda Jeugd – zie de tabel hierboven – is berekend op het prijs- en volumepeil 2019. Nu het grootste deel van deze maatregelen ingaat in 2028, gaat het Rijk uit van een groter besparingspotentieel, aangezien zowel de volumes als het prijspeil ten opzichte van 2019 zijn toegenomen. Het Rijk gaat uit van een extra besparingspotentieel van € 507 miljoen.

Vanaf 2028: forse opgave Hervormingsagenda Jeugd

Gemeenten die de lijn van de voorjaarsnota volgen en ervoor kiezen om de taakstelling bij de Jeugdzorg te leggen, zullen zich moeten voorbereiden op het nemen van stevige maatregelen. In 2028 is de taakstelling € 1,2 miljard hoger dan in 2025, zoals onderstaande tabel laat zien. Voor een gemiddelde gemeente van 40.000 inwoners betekent dit dat ze in 2028 voor ongeveer € 2,4 miljoen aan extra besparingen moeten hebben gerealiseerd ten opzichte van 2025. Daar komt de inkomstentaakstelling nog bovenop. Zoals gezegd is het de verwachting dat deze inkomstentaakstelling voor gemeenten budgettair neutraal uitvalt.

Financiële taakstelling maatregelen Jeugd
(Bedragen x € 1 miljoen)

Uitstel vervanging abonnementstarief Wmo

In de voorjaarsnota 2023 is besloten dat het abonnementstarief in de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) met ingang van 2026 zou worden afgeschaft. Hiervoor in de plaats moet de inkomens- en vermogensafhankelijke bijdrage weer worden ingevoerd. De invoering hiervan is een jaar uitgesteld en wordt nu voorzien voor 2027. De eerdere doorgevoerde besparing van € 225 miljoen komt hierdoor te vervallen. Voor de gemeenten die tegenover deze verlaging een verhoging van de opbrengst hebben geraamd, valt deze verhoging budgettair neutraal uit.

Financieringsarrangement Wmo

De vergrijzing neemt de komende jaren toe. Dit betekent dat ook het beroep op de Wmo naar verwachting stijgt. Rijk en gemeenten zijn in gesprek over een nieuw financieringsarrangement voor de Wmo. Hiertoe wordt ieder jaar € 75 miljoen structureel toegevoegd aan het gemeentefonds. Hierdoor ontstaat een oplopende reeks. Ook voor 2029 is weer € 75 miljoen structureel toegevoegd aan het gemeentefonds. Hier was in 2024 al rekening gehouden, maar omdat de meeste meerjarenbegrotingen van gemeenten maar tot en met 2028 lopen, is dit hier volledigheidshalve meegenomen.

Overige mutaties

Kinderopvang pleegouders

Er wordt in 2025, 2026 en 2027 € 10,7 miljoen per jaar beschikbaar gesteld als bijdrage voor de kosten die pleegouders maken voor kinderopvang en buitenschoolse opvang van hun pleegkinderen. Hierbij is rekening gehouden met pleegouders in het gedwongen en het vrijwillig kader. In het najaar van 2025 wordt nader gecommuniceerd over de verdeling van deze middelen. Zodra hierover meer bekend is, worden de middelen verdeeld.

Problematische schulden

Het kabinet voert een pakket aan maatregelen in om problematische schulden fundamenteel aan te pakken. Dit pakket is gebaseerd op het basispakket uit het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Problematische Schulden. Voor 2025 worden voor het onderdeel ‘Vroegsignalering’ middelen overgemaakt naar het gemeentefonds. Het gaat om een totaalbedrag van € 18,7 miljoen.

Decentralisatie- en integratieuitkeringen

Naast de algemene uitkering bevat het gemeentefonds een aantal decentralisatie- en integratieuitkeringen. Het gaat hierbij om uitkeringen die niet via de algemene verdeelmaatstaven verdeeld kunnen worden. Het bedrag dat hiermee gemoeid is, bedraagt ongeveer € 5 miljard. Voor 2025 wordt er voor ongeveer € 500 miljoen toegegevoegd aan het gemeentefonds. Voor latere jaren bedraagt de toevoeging ongeveer € 300 miljoen. De belangrijkste mutaties zetten we hieronder op een rij.

Overzicht mutaties decentralisatie- en integratieuitkeringen
(Bedragen x € 1 miljoen)

Wat betekent de meicirculaire voor gemeenten?

Op de korte termijn: bijstelling taakstelling

Gemeenten die een taakstelling in hun begroting hebben van ongeveer 3% van hun totale uitgaven kunnen deze taakstelling in het gunstigste geval met de helft (1,5%) bijstellen. In een eerder artikel, dat we schreven op basis van een rondgang langs concerncontrollers, kwam naar voren dat ongeveer de helft van de maatregelen zou bestaan uit versobering of stopzetting van activiteiten. De andere helft had betrekking op financieel-technische maatregelen en inkomstenverhogingen. Dit zou betekenen dat met deze voorjaarsnota van het Rijk in ieder geval de zwaarste maatregelen nog even achterwege kunnen blijven.

Op de langere termijn: zwaartepunt bij de Jeugdzorg

De maatregelen in de meicirculaire kunnen niet verhullen dat er vanaf 2028 een stevige opgave ligt voor de Jeugdzorg. De maatregelen van de Hervormingsagenda Jeugd zijn dan niet alleen onverkort van kracht, ze worden ook nog eens opgehoogd. Eerder al schreef BMC dat gemeenten er goed aan doen om te zoeken naar werkbare, duurzame oplossingen en slimme verbindingen tussen beleid en uitvoering, om te komen tot een kostenbeheersing bij de Jeugdzorg. Gemeenten hebben twee jaar extra gekregen om hier invulling aan te geven.

Risico ‘verdampen’ extra middelen

Als gemeenten niet in staat zijn om de ingeboekte maatregelen voor de Jeugdzorg te realiseren, zal dit ten koste gaan van andere beleidsterreinen. Ook in het ruimtelijk domein zien deskundigen ontwikkelingen die in de toekomst kostenverhogend zullen werken. Denk aan netcongestie en de stikstofproblematiek. Bovendien leidt de woningbouwopgave, naast de inzet van co-financiering, tot nieuwe structurele lasten voor gemeenten. Gemeenten voorzien nu al dat de extra gemeentefondsuitkering en belastingopbrengsten ontoereikend zijn om deze extra structurele lasten te bekostigen.