Voorjaarsnota biedt extra geld voor gemeenten, maar bezuinigingen zijn nog niet van de baan

Afgelopen vrijdag maakte het kabinet in de voorjaarsnota de nieuwe plannen bekend. Wat betekent dit voor gemeenten? Erwin Ormel, senior adviseur bij BMC, zet in deze analyse de gevolgen voor gemeenten op een rij. ‘De plannen betekenen voor de eerste twee jaren een flinke verlichting van de bezuinigingsopgave van gemeenten. Maar dat betekent niet dat alle bezuinigingstrajecten direct de ijskast in kunnen.’

Uit de voorjaarsnota

Allereerst maakt het kabinet een bedrag beschikbaar om de terugval in het gemeentefonds te dempen. Ook draagt het Rijk bij aan de tekorten voor de jeugdzorg en worden de gemeenten pas met ingang van 2028 aangeslagen voor de maatregelen in het kader van de Hervormingsagenda Jeugd. Daar staat wel tegenover dat die taakstelling vanaf 2028 geen € 1 miljard bedraagt, zoals tot nu toe het geval was, maar € 1,5 miljard. Voor de eerste twee jaren is dit een flinke verlichting van de bezuinigingsopgave, maar bezuinigen blijft nodig. Daar komt bij dat de financiële zorgen vanaf 2028, met name bij de jeugdzorg, alleen maar toenemen.

Compensatie Ravijnjaar en Jeugd

2026: het Ravijnjaar
In 2026 daalt daalt de vergoeding van het Rijk aan de gemeenten met ongeveer € 2,3 miljard door een aantal systeemaanpassingen in de algemene uitkering. Per saldo gaat het om bijna 3% van de totale uitgaven van de gemeenten. Veel gemeenten zitten nu midden in de uitvoering van de bezuinigingstrajecten en keken reikhalzend uit naar deze voorjaarsnota. Op basis van de nieuwe plannen kunnen zij bezuinigingstrajecten aanpassen of hoeven ze zelfs minder rigoureus te bezuinigen. De compensatie voor het Ravijn en de maatregelen Jeugd geeft het volgende beeld:

Overzicht compensatie Ravijnjaar en Jeugd

(Bedragen x € 1 miljoen)

Demping terugval gemeentefonds

Het Rijk compenseert de terugval van het gemeentefonds in 2026 structureel met ongeveer € 400 miljoen. Voor een gemiddelde gemeente van ongeveer 40.000 inwoners betekent dit een effect van circa € 800.000 structureel. 

Compensatie van de tekorten op de jeugdzorg

De commissie-Van Ark berekende in haar rapport ‘Groeipijn’ dat het tekort op de jeugdzorg oploopt tot € 828 miljoen in 2024. Dat is weergegeven in de onderstaande tabel.

Overzicht berekende tekorten jeugdzorg commissie-Van Ark

(Bedragen x € 1 miljoen)

Via de voorjaarsnota neemt het Rijk in de komende jaren de helft van het tekort voor zijn rekening. Dat betekent dat er met ingang van 2025 € 414 miljoen wordt toegevoegd aan het gemeentefonds.

Verzachten van het ingroeipad van de Hervormingsagenda Jeugd

In 2021 concludeerde een arbitragecommissie dat de gemeenten moesten worden gecompenseerd voor de tekorten in de jeugdzorg. Per saldo betrof het een compensatie van € 1,8 miljard. De maatregelen die in de Hervormingsagenda Jeugd worden uitgewerkt, moeten tot een kostenbesparing van ongeveer € 1 miljard leiden. De volledige besparing wordt nu opgeschoven en hoeft pas met ingang van 2028 te worden gerealiseerd, in plaats van in 2026.
Voor een gemiddelde gemeente van 40.000 inwoners betekent dit voor 2026 en 2027 een verlichting van de taakstelling van ongeveer € 1 miljoen. Gemeenten die hun taakstelling voor 2026 en 2027 al hadden gerealiseerd, kunnen dit bedrag ten gunste brengen van de algemene middelen. Voor de meeste gemeenten was het echter al een opgave om de taakstelling voor 2025 in te vullen met structurele maatregelen. Deze gemeenten krijgen nu twee jaar uitstel om de verhoogde taakstelling te realiseren. De nieuwe reeks van de te realiseren maatregelen uit hoofde van de Hervormingsagenda ziet er als volgt uit.

Overzicht financieel effect maatregelen Hervormingsagenda Jeugd

(Bedragen x € 1 miljoen)

Eigen bijdrage jeugdzorg

Met ingang van 1 januari 2028 wordt er een eigen bijdrage ingevoerd voor de mensen die jeugdzorg ontvangen. Deze maatregel moet € 260 miljoen opleveren. Het gemeentefonds wordt hiervoor gekort. De verwachting is dat dit voor de gemeenten budgettair neutraal zal uitvallen.

Sturen op de trajectduur van de jeugdzorg

In de voorjaarsnota staat dat Rijk en gemeenten met de sector afspraken gaan maken over betere sturing op de trajectduur. Deze afspraken moeten met ingang van 2028 een besparing opleveren van € 68 miljoen.

Indexeren opbrengst Hervormingsagenda

De besparingsopgave van de Hervormingsagenda is berekend op het prijs- en volumepeil 2019. Nu het grootste deel van deze maatregelen in 2028 ingaan, gaat het Rijk uit van een groter besparingspotentieel. Zowel het volume- als het prijspeil is namelijk toegenomen ten opzichte van 2019. Het Rijk gaat uit van een extra besparingspotentieel van € 507 miljoen.

Forse resterende opgave Hervormingsagenda Jeugd vanaf 2028

Gemeenten die de lijn van de voorjaarsnota volgen en ervoor kiezen om de taakstelling bij de jeugdzorg te leggen, zullen zich moeten voorbereiden op het nemen van stevige maatregelen. In 2028 is de taakstelling € 1,2 miljard hoger dan in 2025 (zie onderstaande tabel). Voor een gemiddelde gemeente van 40.000 inwoners betekent dit dat er in 2028 voor ongeveer € 2,4 miljoen aan extra besparingen moeten zijn gerealiseerd ten opzichte van 2025. Daar komt de inkomstentaakstelling nog bovenop, al is de verwachting dat die budgettair neutraal uitvalt voor gemeenten.

Financiële taakstelling maatregelen Jeugd

(Bedragen x € 1 miljoen)

Financieringsarrangement WMO

Doordat de vergrijzing de komende jaren toeneemt, stijgt naar verwachting het beroep op de WMO ook. Rijk en gemeenten zijn in gesprek over een nieuw financieringsarrangement voor de WMO. Daartoe wordt ieder jaar € 75 miljoen structureel aan het gemeentefonds toegevoegd. Hierdoor ontstaat een oplopende reeks. Ook voor 2029 wordt weer € 75 miljoen structureel aan het gemeentefonds toegevoegd. In de voorjaarsnota van 2024 was hier al rekening mee gehouden. Omdat de meeste meerjarenbegrotingen van gemeenten maar tot en met 2028 lopen, noemen we dit hier volledigheidshalve nogmaals.

Accres gemeentefonds

Bbp-systematiek

De jaarlijkse groei van het gemeentefonds, het ‘accres’, is vanaf 2024 niet meer gekoppeld aan de ontwikkeling van de rijksuitgaven, maar aan de ontwikkeling van de economie (het bruto binnenlands product; bbp). Zo zou een stabielere groei worden bewerkstelligd ten opzichte van de oude systematiek. De normering wordt gesplitst in een volumedeel en een prijsdeel. Het volumedeel wordt gebaseerd op een 8-jaars historisch gemiddelde van het bbp. Het prijsdeel is gebaseerd op de prijsontwikkeling (inflatie) van het bbp van het lopende jaar. 

Risico van verdringing

Grofweg is te zeggen dat gemeenten het volumedeel kunnen aanwenden om de hogere kosten op te vangen die samenhangen met bevolkingsgroei, kwaliteitsverbeteringen en beleidsintensiveringen. Het prijsdeel kunnen ze aanwenden om de kosten van loon- en prijsstijgingen op te vangen. Nu loopt de prijsontwikkeling van het bbp echter achter bij de gemiddelde inflatie waar gemeenten mee geconfronteerd worden. In dat geval moeten gemeenten het volumedeel aanwenden om de inflatie te bekostigen of aanvullend bezuinigen. 

Een hogere inflatievergoeding in 2025

De accrescijfers zijn geactualiseerd op basis van de recentste cijfers van het Centraal Planbureau (maart 2025). De inflatie voor 2025 valt bijna 1% hoger uit dan in de miljoenennota in september werd voorzien. Dat leidt tot een hogere inflatievergoeding voor gemeenten, zie onderstaande tabel. 

Mutatie accrescijfers

De reeks met nieuwe cijfers is daarmee als volgt:

Actuele accrespercentages voorjaarsnota 2025

Toezichthouders: tenminste het prijsdeel bbp gebruiken voor inflatievergoeding

De provinciale toezichthouders stellen als eis dat de loon- en prijsstijging in de komende gemeentebegroting tenminste gebaseerd is op het prijsdeel van het bbp. Voor 2026 bedraagt dit 2,74%. Gemeenten die van mening zijn dat de koopkracht van hun lopende begroting 2025 op orde is, bijvoorbeeld omdat ze eerder al met een hoger percentage hebben gerekend, kunnen de hogere vergoeding voor 2025, die structureel doorwerkt, inzetten ten gunste van de algemene middelen. Gemeenten die zich dit jaar geconfronteerd zien met hogere loon- en prijsstijgingen dan waarvoor ze zijn gecompenseerd of die intern en met hun verbonden partijen en subsidiepartners nacalculatieafspraken hebben gemaakt, kunnen de hogere vergoeding daarvoor inzetten. Zij kunnen dit dus niet ten gunste van de algemene middelen brengen. Een goede analyse is hiervoor cruciaal. 

Mutatie prijsdeel accres in euro’s

Zoals de tabel met de percentages al liet zien, heeft de mutatie van het prijsdeel vooral een effect in 2025. Dit werkt structureel door naar latere jaren. Het gaat hierbij om een bedrag van gemiddeld € 350 miljoen. Voor een gemiddelde gemeente van 40.000 inwoners gaat het hier om een bedrag van ongeveer € 700.000 structureel.  

Mutatie prijsdeel accres
(Bedragen x € 1 miljoen)

Mutatie volumedeel accres in euro’s

Het volumedeel van het accres stijgt met € 51 miljoen in 2025. Het volumedeel stijgt door tot € 369 miljoen in 2029. Voor een gemiddelde gemeente van 40.000 inwoners leidt dit tot een positief effect van € 100.000 in 2025, tot € 700.000 in 2029. 

Mutatie volumedeel accres
(Bedragen x € 1 miljoen)

Afrekening btwcompensatiefonds

Gemeenten kunnen de btw die ze betalen declareren bij het btw-compensatiefonds. Dit fonds kent een plafond. Als gemeenten meer declareren dan in het fonds beschikbaar is, wordt het resterende bedrag betaald uit het gemeentefonds. Declareren ze minder, dan vloeit het overblijvende deel terug naar het gemeentefonds. 

De verwachting is dat er de komende jaren geld overblijft in het btw-compensatiefonds en dat er dus een bedrag wordt gestort in het gemeentefonds. Van de toezichthouders mogen de gemeenten daar in hun meerjarenbegroting rekening mee houden. Ze mogen het laatst gerealiseerde voordeel (op dit moment 2023) doortrekken in hun meerjarenbegroting. Voor de gemeenten die dit bedrag volledig hebben ingeboekt, heeft de voorjaarsnota slecht nieuws. Er blijft in 2024 € 241 miljoen minder over dan in 2023. Dat betekent ook dat gemeenten een minder hoog voordeel mogen inboeken in hun meerjarenbegroting. Een gemiddelde gemeente van 40.000 inwoners die de maximale norm structureel heeft ingeboekt, moet nu een structurele tegenvaller noteren van bijna € 500.000. 

Onderuitputting btw-compensatiefonds

(Bedragen x € 1 miljoen)

Overige mutaties

De voorjaarsnota laat nog een aantal andere (veelal kleinere) mutaties zien, die een beperkt effect zullen hebben op het financieel meerjarenbeeld van de gemeenten. In onze analyse van de meicirculaire gaan we daar nader op in. 

Samenvattend effect voor het meerjarenbeeld

Onderstaande tabel laat de effecten van de maatregelen van de voorjaarsnota zien. Zoals gezegd zijn de effecten afhankelijk van de keuzes die gemeenten eerder in hun begrotingen hebben gemaakt. 

Op korte termijn: de taakstelling verminderen met 1,5%

Gemeenten die een taakstelling in de begroting hebben van ongeveer 3% van hun totale uitgaven, kunnen hun taakstelling in het gunstigste geval met de helft (1,5%) bijstellen. In het ongunstigste geval gaat het om een bijstelling van 0,6% van de uitgaven. Uit een rondgang langs concerncontrollers konden we opmaken dat ongeveer de helft van de maatregelen zou bestaan uit versobering of stopzetting van activiteiten (lees hier alles over in ons eerdere artikel). De andere helft had betrekking op financieel-technische maatregelen en inkomstenverhogingen. Dat zou inhouden dat met deze voorjaarsnota in ieder geval de zwaarste maatregelen nog even achterwege kunnen blijven. Maar zoals de tabel laat zien, is de bandbreedte nog vrij groot. 

Het zwaartepunt ligt vanaf 2028 bij de jeugdzorg

De aangekondigde maatregelen kunnen niet verhullen dat er vanaf 2028 een stevige opgave ligt voor de jeugdzorg. De maatregelen van de Hervormingsagenda Jeugd zijn dan niet alleen onverkort van kracht, ze worden ook nog eens opgehoogd. Eerder al schreef BMC dat werkbare duurzame oplossingen en slimme verbindingen tussen beleid en uitvoering noodzakelijk zijn om te komen tot een kostenbeheersing bij de jeugdzorg. Gemeenten hebben nu twee jaar extra gekregen om hier invulling aan te geven. 

Risico van ‘verdampen’ van de extra middelen

Uit de samenvattende tabel blijkt dat extra middelen vanaf 2028 bijna volledig zijn verdampt als gemeenten niet in staat zijn de ingeboekte maatregelen voor de jeugdzorg te realiseren. Dat gaat ten koste van andere beleidsterreinen. Ook in het ruimtelijk domein zien deskundigen ontwikkelingen die in de toekomst kostenverhogend zullen werken. Denk aan de problematiek rondom netcongestie en stikstof. Bovendien leidt de woningbouwopgave, naast de inzet van co-financiering, tot nieuwe structurele lasten voor gemeenten. Gemeenten voorzien nu al dat de extra gemeentefondsuitkering en extra belastingopbrengsten ontoereikend zullen zijn om deze bijkomende structurele lasten te bekostigen.

Samenvatting financiële effecten per 2028

(Bedragen in euro’s)

Toelichting bij de tabel
Het uitgavenniveau van een gemiddelde gemeente bedraagt circa € 4.500 per inwoner. Wij zijn uitgegaan van een fictieve gemeente met een tekort van 3% van de totale uitgaven. Dit betekent een taakstelling van € 135 per inwoner. Vervolgens hebben we de verschillende maatregelen omgerekend in een bedrag per inwoner en afgezet tegen de taakstelling die de gemeente moet realiseren. Omdat een en ander afhankelijk is van keuzes die de gemeente in het verleden heeft gemaakt, werken we met een meest ongunstig en een meest gunstig scenario. 

De bezuinigingsplannen kunnen nog niet de ijskast in

De voorjaarsnota geeft gemeenten op korte termijn wat lucht, maar die ademruimte is tijdel. Zeker is dat de bezuinigingsplannen nog niet de ijskast in kunnen. Er blijft in veel gemeenten nog een stevige opgave staan. Zeker op het gebied van jeugdzorg. Werk maken van de hervormingsopgave bij de jeugdzorg blijft noodzakelijk om te komen tot een kostenbeheersing. Anders dreigen structurele tegenvallers, die andere beleidsterreinen onder druk zetten. De komende jaren zijn cruciaal voor gemeenten om de nu verkregen ruimte slim in te zetten en structurele oplossingen te ontwikkelen.

Meer informatie

Voor meer informatie of een (vrijblijvende) afspraak kunt u contact opnemen met onze adviseurs Erwin Ormel of Siemen Fuite.