De illusie van grip: waarom verbonden partijen een 'wicked problem' blijven – en hoe we de regie kunnen terugpakken

In de arena van het lokaal bestuur is er nauwelijks een thema zo hardnekkig en frustrerend als de aansturing van en het toezicht op de zogenaamde verbonden partijen. Of het nu gaat om een afvalverwerkingsmaatschappij, een veiligheidsregio of een GGD, ze voeren allemaal vitale taken uit voor de gemeente en zijn onmisbaar voor de publieke dienstverlening. Dit vraagt dan ook om heldere kaders en scherpe controle. Maar kun je dit wel verwachten van de gemeenteraad? 

Uit door BMC uitgevoerde rekenkameronderzoeken en uit raadszalen komt steeds hetzelfde beeld naar voren: de gemeenteraad worstelt met regie op verbonden partijen. Wij durven daarom de stelling wel aan: gemeenteraden leven in een illusie van grip. De controlerende en kaderstellende rol van de raad op de verbonden partijen is een taai, structureel probleem – een ‘wicked problem’ – dat vraagt om een fundamentele herziening van de governance-aanpak.

Gemeenten zoeken naar efficiëntie, schaalvoordelen en meer kwaliteit. Logisch, maar de prijs die ze ervoor betalen is bestuurlijke afstand én een democratisch gat. Hoe herstellen we het evenwicht? Om de regie terug te pakken, is het zaak om eerst de kern van de frustratie te analyseren en vervolgens proactiever met oplossingen aan de slag te gaan. In dit artikel zetten we op basis van verschillende rekenkameronderzoeken vier frustraties om in vijf oplossingsrichtingen.

De vier frustraties: de kern van het ervaren tekort aan grip

De oorzaak van de bestuurlijke onmacht van gemeenteraden ligt niet in een tekort aan wetgeving. De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) is in 2022 immers nog aangescherpt om de democratische legitimatie te versterken. Hierbij moeten we wel vermelden dat niet elke verbonden partij een gemeenschappelijke regeling (GR) is. De oorzaak van de bestuurlijke onmacht ligt eerder in een tekort aan systematiek, prioritering en inhoudelijke betrokkenheid. Raadsleden wijzen steevast, zo komt uit onze rekenkameronderzoeken naar voren, vier centrale frustraties aan die de controlerende rol van de raad ondermijnen.

1. Het ontbreken van een kompas: de Nota Verbonden Partijen is vaak een hamerstuk

Veel gemeenten beschikken niet over een vastgestelde Nota Verbonden Partijen of een coherente visie op de governance van verbonden partijen. Zonder zo’n expliciet kompas mist de gemeenteraad essentiële afwegingskaders voor cruciale beslissingen, zoals toetreding of uittreding. De wetgeving verandert, de financiële belangen groeien, maar het overkoepelende beleid blijft achter. We zien echter ook vaak dat er wel zo’n kompas is, maar dat het niet bekend is. Als bestaande instrumenten of toezichtarrangementen niet bekend zijn of onvoldoende worden benut, is de raad gedoemd om reactief te zijn, in plaats van kaderstellend.

2. De lawine aan papier: informatie-overload en tijdsdruk

Raadsleden – feitelijk een lekenbestuur – worden vaak bedolven onder een informatietsunami als het gaat om verbonden partijen. Een simpel rekensommetje leert dat een gemiddelde gemeente al snel 10 tot 25 verbonden partijen heeft. Gaan we uit van ten minste één jaarverslag, accountantsverklaring, begroting, raadsbrief en periodieke rapportage, dan ontvangt een raadslid per jaar al snel 50 tot 125 stukken. Die stukken zijn bovendien vaak omvangrijk, rommelig en regelmatig te laat. Begrotingen en jaarrekeningen arriveren zó kort voor de besluitvorming dat de raad nauwelijks tijd heeft voor een gedegen analyse, laat staan voor afstemming met andere deelnemende gemeenten.

Er is echter ook een andere kant aan dit verhaal. Verbonden partijen geven namelijk aan dat in de planning- & controlcyclus (P&C-cyclus) van een gemeente vaak geen ruimte en tijd zit om stukken tijdig aan te leveren. Daarbij moet een verbonden partij rekening houden met meerdere (of heel veel) verschillende P&C-cycli. Volgens ons zit de winst dan ook in een betere (met meer focus) en kortere verantwoording. Een directeur van een verbonden partij zei ooit tegen ons: ‘Als we nog onderdeel waren van de gemeente als afdeling, hoefden we niet zo vaak en op het gevraagde detailniveau te rapporteren’. Daar valt wel iets voor te zeggen.

Raadsleden vragen daarnaast doorgaans (te) veel op detailniveau. Dit past niet bij hun rol van sturen op hoofdlijnen. Bovendien is de sturing vaak gericht vanuit wantrouwen, terwijl een verbonden partij een verlengstuk is van een organisatie. Een verbonden partij staat misschien op afstand, maar de gemeente is opdrachtgever en eigenaar. De gemeente heeft dan ook een vertegenwoordiging in het algemeen bestuur (AB) van de verbonden partij (een wethouder), die raadsleden het hele jaar kunnen bevragen en positioneren (verlengd bestuur). Uit onze onderzoeken blijkt dat AB-leden niet standaard terugkoppeling geven en dat raadsleden het lastig vinden om de wethouder goed te bevragen. Het resultaat van hoe het nu vaak gaat is voorspelbaar: documenten worden als hamerstuk afgedaan of raadsleden voelen zich door de veelheid aan verbonden partijen gedwongen om hun aandacht te verdelen, waardoor geen enkele verbonden partij de juiste aandacht krijgt. Volume vervangt de kwaliteit van de controle.

3. De tunnelvisie op de euro's: waar blijft de inhoud?

Zoals eerder aangegeven, lopen de twee rollen die een gemeente heeft ten aanzien van een verbonden partij door elkaar heen. Een gemiddeld raadslid beseft niet altijd dat ze eigenaar én opdrachtgever zijn van een verbonden partij. Deze rollen hangen samen, maar vragen om een andere benadering qua kaderstellen en controleren. De discussie over verbonden partijen wordt bijna monomaan gedomineerd door het financiële aspect. De stijgende indexaties en de kosten voor veiligheidsregio’s of gemeenschappelijke sociale diensten zijn legitieme gespreksonderwerpen, maar deze focus heeft een keerzijde: de inhoudelijke bijdrage aan de gemeentelijke beleidsdoelstellingen raakt volledig onderbelicht.

Wat is de maatschappelijke meerwaarde van een verbonden partij? Hoe dragen GGD’s bijvoorbeeld concreet bij aan de lokale gezondheid? Zonder scherpe verantwoording op concrete doelen raakt het oorspronkelijke uitgangspunt van de samenwerking uit het zicht. Sturing wordt een oefening in kostenbeheersing in plaats van in beleidsrealisatie.

4. De machteloosheid van de zienswijze: het democratisch gat

Een gemeente kan als enige eigenaar zijn van een verbonden partij, maar in de meeste gevallen gaat het bij verbonden partijen om meerdere gemeenten. Bij grote regionale partijen, zoals metropoolregio’s of grote gemeenschappelijke regelingen, ervaart de individuele raad nauwelijks tot geen invloed door de getrapte bestuurslagen en het gewogen stemrecht. Dit leidt tot een gevoel van ‘ongrijpbaarheid’. 

Hoewel de zienswijze formeel een sturingsinstrument is, wordt deze door raadsleden vaak ervaren als een tandeloze tijger. Reacties als ‘open deuren’ of ‘voor kennisgeving aangenomen’ zijn de norm. Dit gebrek aan effectiviteit is demotiverend en creëert een gevoel van machteloosheid: het zogenaamde ‘democratisch gat’. Hierbij gaat het om het gevoel dat de gemeenteraad de controle kwijt is over de organisaties waaraan ze taken en geld hebben uitbesteed. Raadsleden moeten wel de stukken goedkeuren, maar ervaren dat ze te laat zijn om nog echt iets te veranderen, waardoor de sturing ‘tandeloos’ is en ze ook het contact verliezen.

Vijf oplossingsrichtingen om de regie terug te pakken

Het probleem is taai, maar niet onoplosbaar. Grip hebben op verbonden partijen is mogelijk, maar het vereist actieve, continue aandacht van zowel het college van B en W als de raad. Daarbij is het zaak de valkuil van reactieve controle te vermijden. Wij zien vijf werkzame elementen om het tij te keren.

1. Formaliseer en prioriteer: het BKR-model als kompas

Het is aan het college van B en W om de leiding te nemen: stel de Nota Verbonden Partijen vast en actualiseer deze structureel. Dit document bevat heldere afspraken over sturing en beheersing. Het is ook zaak dat de nota de rolneming van de raad en het college én de dubbele petten in verschillende gremia inzichtelijk maakt. Dit betekent ook een cultuurshift qua aanspreken en sturen.

Cruciaal is de implementatie van een gedifferentieerde, risicogerichte aanpak. Niet elke verbonden partij vraagt om dezelfde sturingsintensiteit. Hiervoor is het BKR-model (Beleidsintensiteit, Kostenomvang, Risico’s) een onmisbaar instrument. Gemeenten doen er goed aan om zelfstandig, en niet alleen op basis van de analyse van de verbonden partij, de risico’s te classificeren. Verbonden partijen die hoog scoren op de aspecten van BKR vereisen de zwaarste toezichtarrangementen, waardoor de raad zijn beperkte tijd en aandacht efficiënt kan richten.

2. Verschuif de focus: van cijfers naar concreet resultaat

De raad en het college zouden gezamenlijk de verantwoording moeten eisen op basis van realisatie van beleidsdoelstellingen, in plaats van enkel op basis van financiële cijfers.

Dit betekent dat verbonden partijen slimmer en leaner moeten leveren: SMART-geformuleerde doelstellingen en jaarplannen die de raad effectief kan monitoren. Het gesprek gaat dan over de inhoudelijke prestatie voor de burger, en niet alleen over de indexatie van de bijdrage. De toezichtarrangementen bevatten geactualiseerde en meetbare prestatie-indicatoren.

Naast harde doelstellingen en financiële indicatoren, kunnen verbonden partijen ook gevraagd worden om een narratieve verantwoording te leveren om de gemeenteraad een volwaardig beeld te geven. Dit kan bijvoorbeeld door middel van geanonimiseerde inwonerverhalen die de maatschappelijke impact van het beleid zichtbaar maken, of via een persoonlijk bestuurdersverslag waarin de bestuurder reflecteert op de kwalitatieve resultaten, strategische uitdagingen en de context op de werkvloer. Een dergelijke vertellende aanpak, vaak aangevuld met thematische presentaties, stelt de raad in staat om het gesprek te voeren over de werkelijke prestatie voor de inwoner en de impact van hun kaderstelling, in plaats van zich enkel te richten op de indexering van de bijdrage.

3. Creëer raadspecialisten: de meerwaarde van werkverdeling

De werkdruk is te hoog voor de raad als geheel. De oplossing ligt voor een deel in specialisatie en werkverdeling. Het zou goed zijn als raadsleden worden geëquipeerd en gemandateerd om als rapporteurs op te treden voor specifieke verbonden partijen. Zij bereiden het werk voor en behartigen de belangen binnen de raad. 

Let op: het is wel zaak dat het principe van gelijke informatievoorziening aan raadsleden handen en voeten krijgt. Daarom zijn (gemeenschappelijke) adviescommissies of informele raadswerkgroepen essentieel voor expertiseopbouw en het overbruggen van de bestuurlijke kloof. Dit zorgt voor diepgang, waar nu juist breedte de boventoon voert. 

4. Maximaliseer de collectieve kracht: regionale samenwerking

Een individuele raad is een kleine vis in een grote regionale vijver. De invloed op grote verbonden partijen met veel deelnemers is beperkt, maar dit kan structureel worden vergroot door regionaal samen op te trekken. Daarom is het belangrijk dat gemeenteraden investeren in:

• Structureel vooroverleg: vóór AB-vergaderingen met andere raden in het subregionale cluster.

• Gecoördineerde zienswijzen: gezamenlijk één krachtige en inhoudelijk afgestemde zienswijze indienen. Dit maakt de ‘tandeloze tijger’ een stuk minder makkelijk te negeren.

Daarnaast is het informele contact cruciaal. Dit als aanvulling op de formele sturing om het ‘democratisch gat’ te dichten door relationele nabijheid te creëren. Door middel van raadsrapporteurs of gestructureerde werkbezoeken kunnen raadsleden vroegtijdig signalen opvangen en direct met de werkvloer in gesprek gaan over de menselijke maat en de waarom achter de cijfers. Dit verhoogt het wederzijds begrip en zorgt ervoor dat de raad beter is voorbereid op de context en uitdagingen, waardoor hun formele zienswijze en controlerende rol aan effectiviteit en relevantie winnen.

5. De informatie vangen: dashboards en presentaties

Tot slot is het zaak dat de informatievoorziening aansluit bij de behoeften van de raad. Dit vraagt om laagdrempeligheid en overzicht. Een concreet en effectief instrument hiervoor is het governancedashboard dat BMC eerder voor een aantal gemeenten heeft opgesteld.

Zo’n dashboard is een infographic die in één oogopslag de sturingsmogelijkheden, financiële risico’s en de realisatie van de belangrijkste beleidsdoelen per verbonden partij weergeeft. Dit dashboard, gecombineerd met periodieke, actieve presentaties door de verbonden partijen in de raadscommissie, helpt om de verbonden partij ‘een smoel’ te geven en de aandacht efficiënt te richten.

Van illusie naar eigenaarschap

Grip op verbonden partijen is geen kwestie van het wachten op de volgende wetswijziging, maar van bewuste, systematische inzet van de raad en het college. Het gebrek aan grip is een tekort aan leiderschap, rolneming en prioritering.

De weg uit de ‘Illusie van Grip’ vraagt om een cultuuromslag: van reactief afvinken naar actief eigenaarschap en duidelijke rolneming en begrip van de complexiteit van die rolneming in de sturing. Alleen door voortdurende investering in kennis, het formaliseren van heldere afspraken (Nota Verbonden Partijen), elkaar aanspreken op die afspraken (inclusief rolneming) en de bewuste inzet van gespecialiseerde raadsleden, kan de gemeenteraad de democratische legitimiteit van deze vitale organisaties structureel borgen. De regie is binnen handbereik, maar het vereist een bewuste keuze om die te pakken.