Jaarrekening 2021: Gemeenten € 1,8 miljard in de plus

Aanhoudende zorgen over het perspectief op langere termijn

Het CBS publiceerde vorige maand de voorlopige cijfers van de jaarrekeningen van de Nederlandse gemeenten. De meeste gemeenten laten over het afgelopen jaar “zwarte cijfers” zien. Het eigen vermogen van de Nederlandse gemeenten op 31 december was hoger dan het vermogen aan het begin van het jaar. Het groeide met € 1,8 miljard van € 34,0 miljard naar ongeveer € 35,8 miljard. Omgerekend bedraagt de stijging gemiddeld ruim € 100 per inwoner. De compensatie van het Rijk voor de kosten van de Jeugdzorg en het schrappen van de opschalingskorting zijn een belangrijke verklaring voor deze meevaller. Op lange termijn valt echter het een en ander af te dingen op deze cijfers. 

Ook vorig jaar was er al sprake van een stijging van het eigen vermogen, die werd toen bijna volledig veroorzaakt doordat een aantal gemeenten hun aandelen in Eneco hadden verkocht. In de onderstaande figuur is het verloop van het eigen vermogen in de afgelopen 15 jaar in beeld gebracht. 

Grootste stijging bij de 100.000+ gemeenten

Wanneer we de vier grote steden (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht buiten beschouwing laten, doet de grootste vermogensstijging zich voor bij de gemeenten met meer dan 100.000 inwoners. Gemiddeld laten deze gemeenten een vermogensstijging zien van ruim € 150 per inwoner. De gemiddelde vermogensstijging in de kleine gemeenten (tot 20.000 inwoners) is € 100 lager. Dit verschil is weergegeven in onderstaande tabel.

Een vermogenstoename in 80% van de gemeenten

272 gemeenten sloten het jaar af met een hoger eigen vermogen dan waarmee ze het jaar begonnen. Dat is ongeveer 80% van het totale aantal gemeenten, een vijfde van alle gemeenten zag in 2021 het eigen vermogen achteruitgaan. Dit is weergegeven in de onderstaande tabel. 

Achteruitgang vooral in het westen en het zuiden van het land

De onderstaande figuur laat zien dat gemeenten die moeten inleveren op hun eigen vermogen vooral te vinden zijn in de regio Rotterdam en in het zuiden van het land. De oververtegenwoordiging van de gemeenten in de regio Rotterdam zou kunnen worden veroorzaakt doordat veel gemeenten in deze regio in 2020 hun Eneco-aandelen verkochten en daardoor toen hun vermogen fors zagen toenemen. In de publicatie van vorig jaar besteedden we daaraan aandacht. 

Overall beeld

Onderstaand overzicht geeft het overall beeld van de verlies- en winstrekening van de Nederlandse gemeenten. Van 10 gemeenten waren de gegevens nog niet bekend. In de vergelijkende cijfers zijn de gegevens van die gemeenten ook weggelaten.

Een hogere algemene uitkering

Ten opzichte van de oorspronkelijke (primitieve) begroting voor 2021 die in september 2020 aan de gemeenteraden is gepresenteerd valt de algemene uitkering ongeveer € 2,5 miljard hoger uit. Dit wordt voor een deel verklaard door de coronacompensatie, de compensatie voor de kosten in de jeugdzorg, het schrappen van de zogenoemde “opschalingskorting”, de overheveling vanuit het BTW-compensatiefonds en de prijscompensatie voor met name de integratie- en decentralisatieuitkeringen. 

De stijging voor de kosten van de Jeugdzorg zet opnieuw door

Ook in 2021 zette de stijging van de kosten van de Jeugdzorg opnieuw door. Ten opzichte van de ramingen voor 2021 uit september 2020 gaat het om een stijging van € 600 miljoen. Dit ligt in de buurt van de extra compensatie die de gemeenten in 2021 hebben ontvangen. 

Een meevaller op de bijstand

Gemeenten konden ten opzichte van de begroting een meevaller noteren voor de kosten van de bijstand. 

Opnieuw een batig saldo op de grondexploitatie

De gezamenlijke gemeenten wisten in 2021 opnieuw een batig saldo te realiseren op de grondexploitaties. Het batig saldo op de grondexploitatie bedroeg in 2021 ruim € 800 miljoen. Dit bedrag ligt in lijn met voorgaande jaren. De helft van dit batig saldo werd gerealiseerd in de vier grote steden. Zij realiseerden een plus van 432 miljoen in 2021. 

De boekwaarde van de grondexploitatie uitgedrukt in een percentage van de jaarlijkse inkomsten daalt opnieuw. Dat betekent dat gemeenten doorgaans meer grond verkopen, dan dat er aangekocht wordt. Het risico voor gemeenten neemt daardoor af, maar dat geldt evenzeer voor de winst- en ontwikkelkansen. De boekwaarde van de grondexploitatie uitgedrukt in een percentage van de jaarlijkse inkomsten bedraagt momenteel ongeveer 6%. Ten tijde van de economische crisis van 10 jaar geleden bedroeg dit nog 18%. De gewijzigde voorschriften met ingang van 2017 hebben ook bijgedragen aan een daling van dit percentage. 

Een mooi resultaat, maar zorgen over de langere termijn

In de meeste gemeenten zal met instemming kennisgenomen zijn van de resultaten van de jaarrekening over 2021. Hoewel het overall beeld positief is, zijn er over de langere termijn wel degelijk zorgen. We noemen er een aantal.

De opschalingskorting voor 2026 is nog steeds van kracht

In 2012, bij de formatie van het Kabinet Rutte II, werd ingezet op een opschaling van gemeenten. Deze opschaling zou moeten leiden tot besparingen door schaalvoordelen, vermindering van toezicht, vereenvoudiging van regelgeving en minder dubbeling van taken. Daarnaast werd uitgegaan van een daling van het aantal gemeenteambtenaren doordat gemeenten groter zouden worden of met elkaar zouden gaan samenwerken. Hiertoe zou het gemeentefonds over een periode van 10 jaar met € 975 miljoen worden gekort. De beoogde opschaling is inmiddels van de baan, maar de korting is gebleven. Tot nu toe is € 300 miljoen gekort op het gemeentefonds. De verhoging van de korting is de afgelopen jaren t/m 2022 incidenteel geschrapt. De komende jaren is er nog een aanvullende korting op het fonds ingeboekt die oploopt tot € 675 miljoen. In het regeerakkoord is afgesproken dat deze korting tot en met 2025 in ieder geval komt te vervallen. Voor de jaren vanaf 2026 staat de korting nog steeds ingeboekt

De compensatie voor de Jeugdzorg is in 2026 weer onder het niveau van 2021

Over de hogere kosten van de Jeugdzorg is de afgelopen periode veel te doen geweest. In diverse publicaties hebben wij u daarover geïnformeerd. Nog steeds is er geen definitieve duidelijkheid. Vorig jaar zomer kwam de arbitragecommissie met een uitspraak dat de gemeenten gecompenseerd moesten worden voor de hogere kosten van de jeugdzorg, maar ook zelf een aantal maatregelen moesten treffen. Daardoor zou de compensatie in latere jaren lager uitvallen. VNG, IPO en het Rijk kwamen vorig jaar overeen dat gemeenten, vooruitlopend op de uitkomsten van de kabinetsformatie, 75% van dit compensatiebedrag alvast in hun begrotingen mochten opnemen. In het coalitieakkoord van het kabinet Rutte IV kwamen de coalitiepartijen overeen dat in latere jaren een bezuiniging zou plaatsvinden van € 500 miljoen op het compensatiebedrag dat door de arbitragecommissie is vastgesteld. Onder druk van de Eerste Kamer lijkt deze bezuiniging nu geschrapt. Het kabinet heeft laten weten dat het een deel van de Jeugdzorg wil centraliseren, waarschijnlijk om op deze wijze toch invulling te kunnen geven aan de bezuinigingstaakstelling. Het compensatiebedrag voor 2023 is inmiddels toegevoegd aan de Algemene Uitkering. Voor latere jaren staat het bedrag nog geparkeerd op een stelpost in de Rijksbegroting.  VNG, IPO en het Rijk hebben afgesproken dat gemeenten in hun komende meerjarenbegroting uit mogen gaan van een compensatie van 100% van het bedrag dat door de arbitragecommissie is vastgesteld. Dat is een meevaller voor de meeste meerjarenbegrotingen. Niettemin valt de compensatie in 2026 lager uit dan 2021 het geval was. 

Dit leidt tot het volgende meerjarige beeld:

De kosten voor de Jeugdzorg stijgen nog steeds

Wanneer we de cijfers uit de BMC-analyses van voorgaande jaren naast elkaar zetten, dan zien we de kosten voor de jeugdzorg nog ieder jaar fors oplopen. De stijging ligt beduidend boven het inflatieniveau. De afgelopen jaren ging het om een gemiddelde stijging van circa € 400 miljoen per jaar. Wanneer deze trend niet wordt omgebogen, dan ontstaat er bij een dalende Rijkscompensatie een forse financiële opgave voor de gemeenten. 

Hoge inflatie en krapte op de arbeidsmarkt leggen een druk op de begroting

Zowel de hoge inflatie, als de krapte op de arbeidsmarkt leggen een grote druk op de komende meerjarenbegrotingen. Het is de vraag of de algemene uitkering voldoende meestijgt om deze hogere kosten op te vangen. 

Winsten uit de grondexploitatie zijn eenmalig

Ook het afgelopen jaar konden de gemeenten weer ruim € 800 miljoen bijschrijven. We zien de boekwaardes van de grondexploitaties verder afnemen. Vanuit een oogpunt van risicobeheersing is dat een gunstige ontwikkeling. Gemeenten lopen minder risico dat ze de gemaakte kosten niet terugverdienen. Aan de andere kant loopt ook de winstpotentie terug. 

Andere ontwikkelingen

Coelo: grote tekorten vanaf 2026

In opdracht van de VNG heeft de Rijksuniversiteit Groningen (COELO) in kaart gebracht wat de te verwachten tekorten zullen zijn op de gemeentebegrotingen in latere jaren. De onderzoekers verwachten dat de tekorten op de gemeentebegroting in 2026 € 3,9 miljard zullen bedragen. In 2028 zal dit tekort oplopen tot € 6,2 miljard. Dit zijn cijfers die in schril contrast staan met de jaarrekeningcijfers over 2021 die de afgelopen maanden zijn gepubliceerd.  

Contourennota van de Minister van Binnenlandse Zaken. 

Op 13 juli heeft de Minister van Binnenlands Zaken in de “Contourennota Financieringssystematiek medeoverheden” aangegeven dat het kabinet de zorgen begrijpt van gemeenten en provincies over de financiële situatie in 2026 en daarna. Het blijkt dat de (autonome) uitgaven van gemeenten en provincies jaarlijks met meer toenemen dan alleen de inflatie. De kosten van gemeenten stijgen daarnaast door bevolkingsgroei en vergrijzing. Met het vastzetten van het accres vanaf 2026 verliezen gemeenten en provincies een instrument om dergelijke volumegroei op te vangen. Hierdoor dreigt er minder financiële ruimte in 2026 te zijn dan in 2025.

Gemeenten en provincies mogen geen meerjarige verplichtingen aangaan als daarvoor geen structurele dekking voorhanden is. Ze moeten hun meerjarenbegroting daarom structureel sluiten op het inkomensniveau in 2026. Ook om deze reden is het van belang dat zo snel mogelijk wordt vastgelegd welke financiële ruimte er in 2026 is. Zoals eerder ook al bleek uit de BMC-analyse beschikken gemeenten en provincies in het jaar 2026 over minder reële financiële ruimte dan in de periode 2023 t/m 2025. Dit betekent dat gemeenten de extra financiële ruimte in die periode alleen incidenteel kunnen inzetten.

Het kabinet wil in september helderheid geven over de oplossingsrichting voor de financiële situatie in 2026 en de hierbij passende vervolgstappen. Dit vraagt een parallelle verkenning van een aantal richtingen. In een achterliggende verkenning zijn daarover een aantal aanbevelingen uitgebracht die het kabinet bij de uitwerking zal betrekken. 

1. Benoem de gevolgen van het vastgeklikte (volume-)accres vanaf 2026; 
2. Leg zo snel mogelijk gezamenlijk vast welke financiële ruimte er voor medeoverheden in 2026 en verder wordt voorzien;
3. Bouw voort op eerdere adviezen over verruiming van het belastinggebied, trek gezamenlijk op en maak heldere afspraken over uitwerking en implementatie; 
4. Gegeven de ambitieuze planning, bereid je voor op de mogelijkheid dat verruiming van het belastinggebied vertraagt/niet slaagt;
5. Kijk wat nu al gedaan kan worden in de financiering van gezamenlijke maatschappelijke opgaven, zodat vertrouwen ontstaat om een start te maken;
6. Schenk aandacht aan bestaande uitgangspunten en uitvoeringspraktijk voor het vormgeven van een nieuwe financieringssystematiek; 
7. Stel een gezamenlijke agenda op voor de lange(re) termijn.

Naar een handelingsperspectief voor gemeenten

Staar je niet blind op de periode tot en met 2025

Er is brede overeenstemming over de inschatting dat het Rijksbudget voor de gemeenten tot en met 2025 toereikend is. Ook de BMC-analyses over het regeerakkoord, de Startnota, de Voorjaarsnota en de Meicirculaire bevestigen dit beeld. Cruciaal wordt het laatste jaar van de nieuwe meerjarenbegroting: 2026. Hoewel een volgend college en een volgende gemeenteraad uitvoering moeten geven aan de begroting voor 2026, is het van belang om nu al voor te sorteren op deze situatie. Dat betekent dat plannen en maatregelen moeten worden opgesteld om invulling te geven aan de financiële situatie vanaf dat moment.

Maak reële inschattingen voor kostenstijging en inflatie

Het is cruciaal dat gemeenten reële inschattingen maken van de kostenstijgingen voor de komende jaren. Een gemeente die nu nog een optimistisch perspectief schetst voor 2026, doet er verstandig aan om de eigen gehanteerde uitgangpunten te toetsen aan de hierboven geschetste ontwikkelingen. 

Geef actief invulling aan samenwerkingsarrangementen op regionaal niveau

Beleidsdossiers worden complexer en kunnen steeds minder op het niveau van de individuele gemeente worden opgelost. Dat leidt tot een complex geheel van maatschappelijke opgaven, financieringsarrangementen en ingewikkelde, soms tegenstrijdige belangen. Het is cruciaal dat gemeenten hier de komende jaren actief op inzetten. 

Geef prioriteit aan uitvoeringskracht en kwaliteit van de organisatie

Niet alleen de maatschappelijke opgaven, maar ook de krapte op de arbeidsmarkt vragen erom actief te investeren in de eigen organisatie. Dat betekent investeringen in aantrekkelijk werkgeverschap, innovatieve vormen van samenwerking en op maat gesneden training en opleiding, zowel op inhoud als op vaardigheden en persoonlijke effectiviteit. 

Septembercirculaire: actualisatie van de cijfers voor het komende jaar

Op Prinsjesdag verschijnt de septembercirculaire. Daarin presenteert de minister de meest actuele cijfers voor de komende jaren. Ook doorwerking van de inflatieprognoses van het Centraal Planbureau zal in de groei van het gemeentefonds zijn verwerkt. Voor gemeenten is het van belang om vast te stellen of de uitgangspunten van de septembercirculaire overeenkomen met de uitgangspunten die in de eigen meerjarenbegroting zijn gehanteerd. De meeste gemeenten presenteren eind september of begin oktober de begroting aan hun gemeenteraden. Dan zal ook duidelijk worden in hoeverre er in de gemeentebegroting nu al rekening wordt gehouden met het “ravijnjaar 2026” en in welke mate gemeenten hierop anticiperen.