5 okt. 2026

Lokaal lerend stelsel in de inburgering: nut en noodzaak van het perspectief van de inburgeraar

De Wet inburgering 2021 vormt niet alleen een wijziging van het stelsel, het gaat ook om een heel andere werkwijze. Geen enkele andere wet benoemt de noodzaak van een lerend stelsel zo expliciet. Met de regierol die gemeenten nu in handen hebben, kunnen zij dit lerend stelsel lokaal vormgeven. Daarbij kunnen zij putten uit vele informatiebronnen en landelijke onderzoeken. Die hoeveelheid informatie kan, zeker met een volle werkagenda, overweldigend aanvoelen. Waar begin je, hoe betrek je andere partijen die een rol in de inburgering hebben? Welke bronnen of onderzoeken bestaan er allemaal? En niet onbelangrijk: op welke manier krijgen inburgeraars een stem in dit proces? Dit artikel biedt een startpunt voor het inrichten van een lokaal lerend stelsel en het geven van een stem aan de inburgeraar.

De Wet inburgering 2021 in vogelvlucht

De Wet inburgering 2021 vormt een fundamentele stelselwijziging waarbij de regie van de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeraar (Wi2013) terug naar de gemeente is verschoven. De gemeente voert een brede intake uit en stelt voor iedere nieuwkomer een Persoonlijk Plan Inburgering en Participatie (PIP) op om zo een passend traject op maat te bepalen. Voor de gemeentelijke uitvoering betekent dit een transitie naar intensieve begeleiding gedurende dit hele traject, waarbij drie specifieke leerroutes (de B1-route, onderwijsroute en Z-route) en 'dualiteit' centraal staan. Het combineren van taalverwerving met (vrijwilligers)werk vormt een centraal uitgangspunt, zodat inburgeraars na het afronden van het traject op een zo hoog mogelijk taalniveau mee kunnen doen aan de samenleving. Waar de voorgaande wet inzette op marktwerking en leningen, vraagt het huidige stelsel van gemeenten een integrale aanpak inclusief het inkopen van kwalitatief taalaanbod en het financieel ontzorgen van asielstatushouders in de eerste zes maanden, om zo schulden te voorkomen en een snellere, volwaardige start in de maatschappij te garanderen.

Gebruik van de term nieuwkomers

Binnen BMC hanteren we de term nieuwkomers als overkoepelende definitie voor verschillende doelgroepen. In de meeste gevallen dekt dat de lading. We doelen met deze term doorgaans op de diverse migrantengroepen met ieder een eigen migratiemotief en juridische status die verschillende rechten en plichten met zich meebrengen, als gevolg van land van herkomst, het betreffende migratiemotief en samenhangende juridische status. Omdat in deze artikelenreeks soms een onderscheid bestaat, afhankelijk van de status, hanteren we, als dat van toepassing is, de betreffende aanduiding. Zie voor de definities over de inburgeringsplicht: https://www.rijksoverheid.nl/vraag-en-antwoord/immigratie-naar-nederland/moet-ik-als-nieuwkomer-inburgeren
Waarom een (lokaal) lerend stelsel?

Een belangrijk onderdeel van de Wi2021 vormt het (lokaal) lerend stelsel. Dit gaat niet om de leerroutes, maar om het leren door professionals en organisaties in het systeem. Dit is een cruciaal mechanisme om te voorkomen dat beleid en uitvoering uit de pas gaan lopen van elkaar. Een voorbeeld hiervan is dat een statushouder niet op eenzelfde manier wordt benaderd, wat tot onduidelijkheid kan leiden. De reden om deze adaptiviteit in te bouwen, komt voort uit de voorgaande wet. Alle signalen wezen erop dat inburgeraars onder de Wet inburgering 2013 onvoldoende de taal leerden. Maar er waren geen juridische mogelijkheden om aanpassingen te maken of bij te sturen. Daarom moeten in dit lerend stelsel signalen uit de uitvoeringspraktijk snel leiden tot bijsturing in beleid of wetgeving. Recent onderzoek van de Algemene Rekenkamer benoemt het lerend stelsel als een van de sterke punten van de Wet inburgering 2021.

In zo’n lerend stelsel hangen begrippen kwaliteit, monitoring en evaluatie met elkaar samen. Omdat de kwaliteit onder de Wi2013 onvoldoende was, kregen gemeenten meer regie en een verantwoordelijkheid om de kwaliteit te borgen. Monitoring is hiervoor de sleutel. Daarom leveren gemeenten allerlei gegevens jaarlijks aan bij het CBS. Goede en tijdige registratie vergroot dus niet alleen de mogelijkheid om goed te monitoren, het leidt tot een betere kwaliteit van de data en kan, mits goed ontsloten, bijdragen aan actuele inzichten en ontwikkelingen op lokaal niveau.

Evaluatie richt zich op de vraag of de doelen van de wet worden gehaald, kortom is dat wat we doen en hoe we het doen, effectief? Bereiken we de doelen die we hebben gesteld? Dragen de inspanningen bij aan een snellere integratie van nieuwkomers? Naast de landelijke doelen kan een gemeente lokaal doelen stellen, zoals de inburgeraar vanaf dag 1 laten meedoen. Welke waarde kennen we aan deze doelen toe? Ook hier helpt een systematische, structurele en nauwkeurige registratie om dit beleid te kunnen evalueren en te vergelijken.

Feitelijk kent het leerstelsel drie niveaus. Het eerste is het uitvoeringsniveau, dat per gemeente verschilt en waarin iedere gemeente een eigen uitvoeringspraktijk heeft. Daarnaast het systeem- of schakelniveau van alle ketenpartners. Hiering heeft met ieder eigen rollen en verantwoordelijkheden om de keten te laten werken en uitvoerders in staat te stellen om hun werk te doen. En tot slot het stelselniveau. Op dit niveau is het ministerie van SZW verantwoordelijk voor het hele stelsel en de samenhangende wet- en regelgeving. Dit leren wordt ondersteund door een landelijk monitorings- en evaluatiekader met een aantal (landelijke) onderzoeken om dit te volgen.

Monitoring & Evaluatieplan

Binnen het landelijke Monitoring & Evaluatieplan, dat via jaarlijkse monitors en evaluaties de werking van de wet toetst, ligt de focus op de beleving van de nieuwkomer. Waar onderzoeken naar betaalbaarheid, marktwerking en de leerbaarheidstoets vooral de systeemkant belichten, toetst een specifiek deelonderzoek binnen het plan het perspectief van de inburgeraar zelf: sluit de beleidstheorie van ‘ontzorgen en regie’ daadwerkelijk aan op hun leefwereld? Voor ons in de uitvoering is dit inzicht cruciaal. Het laat – naast de harde cijfers – zien of de wet in de praktijk daadwerkelijk steun biedt en waar de menselijke maat onder druk komt te staan.

Daarnaast vinden nog andere onderzoeken plaats, uit de bredere asiel en inburgeringsketen en gerelateerd aan actuele onderwerpen en thema’s. Ook voeren gemeenten eigen evaluaties en onderzoeken uit, bijvoorbeeld voorafgaand aan een nieuw inkooptraject of vanuit het lokaal lerend stelsel. Dat levert een divers en uitgebreid pallet aan kennis en informatie op en vormt daarmee een stevige basis voor een lokaal lerend stelsel. Kennisinstituut Divosa heeft een rol in het faciliteren van het lerend stelsel, bijvoorbeeld met Communities of Practice (CoP), werkateliers, een uitgebreide kennisbank en ondersteunende artikelen.

Het belang van leren van en met elkaar

Hoe dit leren er in de praktijk uitziet, hangt sterk af van lokale afspraken. Heeft het beleidsplan duidelijke (lokale) doelen, zijn deze bij de inkoop van de leerroutes of andere activiteiten verder geoperationaliseerd? Hebben consulenten inburgering collegeale intervisie of casusoverleg (al dan niet met ketenpartners samen)? Vindt er regelmatig overleg met alle ketenpartners gezamenlijk plaats? Heeft iedereen dezelfde informatie (databronnen)?

Naast lokale uitwisseling en met elkaar leren, helpt bovenregionale uitwisseling en kennisdeling. Vaak koopt een aantal gemeenten samen de leerroutes in. Kennisuitwisseling hierover is dan een logisch vervolg, waar Divosa een rol in kan spelen op landelijk niveau. Rond arbeidsparticipatie van statushouders zijn er de regionale verbinders.

Hoewel deze leervormen zich sterk richten op de ambtenaar en de professional, vormen de ervaringen van de inburgeraar zelf een minstens zo belangrijke bron. Daarbij gaat het niet alleen om kwantitatieve data, zoals het aantal inburgeraars in welke leerroute of de duur voor het succesvol afronden. Het gaat hierbij ook om kwalitatieve input en het ophalen van ervaringen. Op landelijk niveau geeft het onderzoek Perspectief van de inburgeraar hier inzicht in. Valt dit ook lokaal toe te passen?

Landelijke ondersteuning: De Divosa Benchmark Statushouders

Om daadwerkelijk te kunnen leren en verbeteren, moeten gemeenten hun prestaties in perspectief kunnen plaatsen. Hiervoor biedt de Divosa Benchmark Statushouders en Inburgering uitkomst. Dit instrument, dat BMC samen met Divosa en adviesbureau Stimulansz uitvoert en beheert, stelt gemeenten in staat om hun resultaten te spiegelen aan die van vergelijkbare gemeenten.

De kracht van de benchmark ligt in de combinatie van harde cijfers en het verhaal daarachter. Waar de CBS-data laten zien wat de uitstroom naar werk of onderwijs is, biedt de benchmark bijeenkomsten en rapportages die helpen duiden waarom bepaalde gemeenten succesvoller zijn. Het gaat hierbij niet om afrekenen, maar om het delen van het verhaal achter de getallen. Zien we dat een regio met een specifieke aanpak sneller resultaat boekt in de B1-route? Dan is dat directe input voor de eigen beleidscyclus. Zo maakt de benchmark van data bruikbare stuurinformatie, waarmee gemeenten hun beleid kunnen aanscherpen en de ambitie van de Wet inburgering beter kunnen realiseren.

Lokaal lerend stelsel en de stem van de inburgeraar

Om een lerend stelsel vorm te geven zijn cijfers en kwantitatieve data niet genoeg. De ervaring van de inburgeraars vormt een onmisbaar perspectief. Waarom is dit zo belangrijk? Ervaringen van inwoners over wie je beleid maakt, zijn cruciaal om de kwaliteit van dienstverlening inzichtelijk te maken. Bij statushouders geldt dit in nog sterkere mate, omdat de afstand tussen de Nederlandse 'systeemlogica' en de leefwereld van een nieuwkomer enorm kan zijn. Veel aspecten van inburgering gaan over ongeschreven regels en waarden die je niet uit een boek leert.

Voor beleidsmakers en uitvoerders vormen deze ongeschreven regels en waarden een behoorlijke uitdaging. Waar je in de Wmo of Jeugdwet vaak nog kunt putten uit een gedeelde culturele achtergrond, is dat bij inburgering lastiger; het is ingewikkeld om je volledig te verplaatsen in een groep met zulke diverse normen en referentiekaders. Wat voor een ambtenaar een logische stap lijkt, kan voor een inburgeraar een onvoorziene hindernis zijn. Door inburgeraars actief te bevragen, leggen we deze blinde vlekken bloot en maken we de kwaliteit van ondersteuning écht inzichtelijk. Om die reden gaat een van de landelijke onderzoeken over het perspectief van de inburgeraar. Door het grootschalige vragenlijstonderzoek met meer dan 4.000 deelnemers zijn er uitspraken te doen over het perspectief van de inburgeraar.

Dit onderzoek voeren Regioplan, OpenEmbassy en BMC samen uit om het perspectief van de inburgeraars op de Wi2021 in beeld te brengen. Om een goed beeld te krijgen van de werking van de nieuwe inburgeringswet, onderzoeken wij ook het perspectief van inburgeraars die onder Wi2013 vallen onderzocht. Hierbij kijken wij in hoeverre er voor deze inburgeraars voldoende geschikt inburgeringsaanbod beschikbaar blijft en of zij ondersteuning van gemeenten krijgen. Als dit zo is, hoe ervaren zij deze ondersteuning dan?

Een specifieke groep binnen dit onderzoek zijn de zogenoemde ondertussengroep statushouders: inburgeraars die nog onder de Wet inburgering 2013 vallen. Voor hen onderzoeken we in hoeverre er voldoende geschikt inburgeringsaanbod beschikbaar blijft en of zij ondersteuning van gemeenten krijgen. Ook kijken we, als zij die ondersteuning krijgen, hoe zij deze ervaren. Zo brengt het onderzoek ook het perspectief van deze groep inburgeraars in beeld.

Landelijke onderzoeken bieden een waardevol gemiddelde, maar de inburgering vindt plaats in de haarvaten van de gemeente. Een landelijk rapport vertelt je niet waarom statushouders in jouw gemeente moeite hebben met die specifieke taalschool, of waarom de samenwerking met de lokale sportclub niet van de grond komt. Dat moet een gemeente toch echt zelf onderzoeken.

Het meenemen van de lokale context is essentieel om drie redenen:

Directe feedback op het lokale stelsel: Gemeenten kopen zelf hun taalonderwijs en participatietrajecten in en maken daar met aanbieders afspraken over hoe samen te werken en dit in te richten. Dit alles vanuit een visie en beleid. Alleen door inburgeraars lokaal te bevragen, ontdek je of de cursist de ingekochte kwaliteit ook zo ervaart. In de wet ligt de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit bij de gemeente.
Versterken van de lokale keten: inburgering is een samenspel tussen de gemeente, taalaanbieders, VluchtelingenWerk, lokale werkgevers en andere betrokken partijen. De ervaringen van de inburgeraar fungeren als de 'lijm' tussen deze partijen; ze laten zien waar de overdracht tussen organisaties lokaal hapert of hoe de inburgeraars het systeem ervaren . Dit vormt een aanvulling op cijfers, data en andere beschikbare of meetbare gegevens. En daarbij: iedere gemeente of regio heeft eigen keuzes gemaakt en kent een andere samenstelling. Grootstedelijk gebied heeft andere uitdagingen dan een meer landelijke regio.
Eigenaarschap en vertrouwen: wanneer een gemeente haar eigen inwoners bevraagt, bouwt zij aan een vertrouwensrelatie. Het laat zien dat de nieuwkomer niet slechts een 'cliënt' in een dossier is, maar een medeburger wiens input de lokale gemeenschap vormgeeft. Ook hier spelen culturele aspecten een rol in het geven van je mening als onderdeel van de democratische rechtsstaat.

Al met al bestaan er goede redenen om een lokaal lerend stelsel in te richten en daarbij het perspectief van de inburgeraar te betrekken.

Wat is het perspectief van de inburgeraar?

Dit artikel maakt onderdeel uit van een drieluik. In dit eerste artikel staat de systeemwereld centraal bij het inrichten van een lerend stelsel. Daarmee is de garantie dat dit naadloos aansluit op de leefwereld van de nieuwkomer nog allerminst gegeven. Om te voorkomen dat we varen op aannames, gaan we in de volgende artikelen meer de diepte in. We pellen eerst de onderzoeksresultaten af om het perspectief van de inburgeraar bloot te leggen. Welke rode draden komen uit de onderzoeken naar voren? Wat motiveert de inburgeraar nu écht en welk goedbedoeld beleid werkt in de praktijk juist demotiverend? Dit bespreken we in het volgende artikel. Daarna vertalen we deze inzichten in het derde artikel naar uw dagelijkse praktijk: aan welke knoppen kunt u als gemeente draaien om uw processen zo in te richten dat de inburgeraar zich niet alleen gehoord voelt, maar ook daadwerkelijk sneller zijn weg vindt in onze samenleving? En hoe valt dat samen met actuele ontwikkelingen in de keten van asiel, migratie en inburgering? Kortom, wat kunt u concreet doen?