Dualiteit inburgering: weet wat werkt voor inburgeraars

Een lokaal lerend stelsel is simpelweg niet compleet zonder de stem van de nieuwkomer, zo stelden we vast in het eerste artikel van dit drieluik. Waar monitors en datadashboards ons vertellen wat er gebeurt, geeft het perspectief van de inburgeraar ons inzicht in waarom beleid wel of niet werkt. Dit inzicht is onmisbaar. In het tweede artikel stonden we stil bij wat uit de onderzoeken naar het perspectief van de inburgeraars naar voren komt. Hoe speelt de motivatie van de inburgeraar een rol en wat kan de gemeente daarbij betekenen? In dit derde artikel gaan we in op werk en inburgering. Hoe ervaren inburgeraars deze combinatie? Ook kijken we vooruit naar de beleidsvoornemens van het kabinet rondom werk en meedoen door nieuwkomers. En: wat kunt u als gemeente nu al doen?

De waarde van werk

Statushouders mogen in Nederland werken. Werk is een onmisbare katalysator voor brede integratie. Voor asielzoekers en statushouders betekent werk – betaald of onbetaald – veel meer dan een economisch middel voor financiële zelfstandigheid en bestaanszekerheid. In de praktijk kan een werkomgeving namelijk als de meest effectieve setting fungeren om de taal te leren. Dit komt doordat nieuwkomers in deze setting het Nederlands functioneel en in een relevante context oefenen. Dat werkt vaak beter dan uitsluitend formele taallessen in een klaslokaal. Daarnaast leert de inburgeraar op de werkvloer het vakjargon. Tijdens algemene taallessen is daar weinig tot geen aandacht voor, maar het is wel belangrijk voor groei op de Nederlandse arbeidsmarkt. Ook draagt werk positief bij aan fundamentele zaken zoals identiteitsvorming, het zelfvertrouwen en de persoonlijke autonomie van nieuwkomers. Zo biedt het een onmisbare structuur aan de dag en geeft het mensen het gevoel nuttig te zijn, erbij te horen en actief verbinding te maken met de Nederlandse samenleving. Zelfs als een 'startbaan' nog niet aansluit bij het opleidingsniveau, vormt deze werkervaring een cruciale, betekenisvolle opstap die helpt om de Nederlandse werkcultuur te doorgronden, professionele netwerken op te bouwen en de afstand tot de arbeidsmarkt te verkleinen. Hierbij moet er wel de ruimte zijn op de werkvloer de taal te kunnen spreken of tijdens de pauzes, zodat de inburgeraar ook kan oefenen.

Werken en inburgeren: duaal als ideaal

In de inburgering vormt dualiteit een kernbegrip. Om dit te begrijpen moeten we terug naar de oude Wet inburgering. Daarbij konden inburgeringsplichtigen een sociale lening afsluiten om de taal te leren door zelf een inburgeringsschool te zoeken. Als gevolg hiervan gingen gemeenten wachten met bemiddelen naar werk, want de statushouder was nog bezig in te burgeren. De gemeente had geen zicht op de voortgang en wist niet wie bij welke taalschool lessen volgde. Daardoor kon de gemeente vanuit de Participatiewet geen invloed uitoefenen. Met de Wet inburgering 2021 is de regie meer bij gemeenten komen te liggen. Formeel bestaat er een koppeling tussen de Wet inburgering en de Participatiewet. In de praktijk krijgt die vorm door het gelijktijdig combineren van het leren van de Nederlandse taal en maatschappelijke participatie, bijvoorbeeld via betaald werk. Dualiteit vormt een van de belangrijkste werkzame mechanismen van de Wet inburgering 2021. Het idee is dat werk en taal elkaar versterken. Maar in de praktijk blijkt deze combinatie voor veel inburgeraars een complexe ‘dagelijkse evenwichtsoefening’. Het succes van een duaal traject valt of staat met lokaal maatwerk, flexibiliteit en institutionele afstemming tussen partijen. 

Meer aandacht voor werk

Het kabinet geeft in zijn plannen aan ernaar te streven dat 60 procent van de nieuwe instroom vijf jaar na statusverlening werkt. In concrete getallen moet dit leiden tot 75.000 extra werkende nieuwkomers in 2030. Van de vergunninghouders die in 2014 instroomden, had na zeven tot negen jaar 47 tot 52 procent betaald werk. Bij de recentere instroom (2021-2024) heeft na twee tot drie jaar al 21 tot 33 procent betaald werk.

De Minister zet met het plan Werk en meedoen voor nieuwkomers in op drie speerpunten om de instroom naar betaald werk te vergroten. Ten eerste moet      arbeidsparticipatie centraal komen te staan in de inburgering. Ten tweede moeten werkgevers actiever worden betrokken en ontzorgd. Ten derde is het nodig om de begeleiding naar taal en werk al in de wachtfase van het asielzoekerscentrum (AZC) te starten. Deze focus op een vroege start en de inzet van startbanen sluit naadloos aan bij de wens van veel nieuwkomers om snel mee te doen en niet jarenlang stil te zitten.

Toch zal de uitvoering hiervan uiterst complex worden: het AZC vormt momenteel vaak nog een belemmering in plaats van een springplank. Dit komt door onzekerheid, gebrek aan privacy en onverwachte verhuizingen. Het gelijktijdig combineren van inburgering, werk en een gezin leidt in de praktijk tot extreme stress en overbelasting bij de nieuwkomer. Dit komt bijvoorbeeld in de onderzoeken naar het perspectief van de inburgeraar naar voren. Daarnaast schuilt er in het uitgangspunt ‘een baan is beter dan geen baan’ een risico op talentverspilling. Ondanks een Nederlandse opleiding blijken statushouders dan nog onder hun niveau te werken. In de praktijk blijkt dat snelle plaatsing in laagdrempelig, uitvoerend werk alleen zinvol en duurzaam is als werkgevers die in eerste instantie terughoudend zijn, worden ontzorgd. Ook vraagt snelle plaatsing om gerichte begeleiding naar doorgroei, zodat de startbaan écht een opstap vormt naar passend werk op niveau. Die begeleiding zou overigens niet alleen voor statushouders moeten gelden, maar voor iedereen die dat nodig heeft op de arbeidsmarkt.

Hoe kijken inburgeraars aan tegen werken en inburgeren?

Ongeveer 54 tot 60 procent van de werkende statushouders geeft aan dat het leren van de taal goed te combineren is met (vrijwilligers)werk. Statushouders zijn over het algemeen zeer gemotiveerd om te werken en ervaren de werkomgeving als een veel effectievere plek om de taal te leren dan het klaslokaal. Voor velen geeft het werk zelf energie, structuur en een gevoel van eigenwaarde, terwijl de inburgeringslessen juist vaker worden gezien als een zware verplichting die er nog eens bij komt. Zeker statushouders die parttime (16 tot 24 uur per week) werken, omschrijven de combinatie vaak als druk, maar goed haalbaar.

Toch is deze dualiteit in de praktijk voor een aanzienlijke groep een enorme worsteling. Uit de persoonlijke ervaringen van statushouders komen de volgende grote knelpunten naar voren:

• Extreme (mentale) overbelasting: het gelijktijdig combineren van betaald werk, intensieve inburgeringslessen (en soms verplichte participatie-uren) én de zorg voor een gezin voelt voor veel statushouders als een onmogelijke ‘dagelijkse evenwichtsoefening’. Dit leidt regelmatig tot zware stress, fysieke en mentale uitputting en in sommige gevallen zelfs tot burn-outklachten.

• Botsende roosters: het meest genoemde praktische obstakel is het gebrek aan afstemming tussen werk- en lestijden. Omdat taallessen vaak overdag of op vaste momenten plaatsvinden, botsen deze direct met werktijden. Dit dwingt statushouders soms om uit te wijken naar zware avond- of weekendlessen. Maar dit soort lessen is moeilijk beschikbaar en zorgt bovendien voor verdere fysieke en mentale belasting.

• Noodgedwongen stoppen met werken: door de zware druk en de starre roosters voelen sommige statushouders zich gedwongen om te stoppen met hun baan. Zij geven aan dat de inburgeringsverplichtingen hen simpelweg tegenhouden om te werken, waardoor zij noodgedwongen de strategische keuze maken om zich eerst volledig op de inburgering en de taal te richten.

• Te weinig ruimte voor taalontwikkeling: statushouders die zwaar uitvoerend werk doen hebben weinig kans om Nederlands te spreken. Zij geven aan dat het werk direct ten koste gaat van hun tijd en energie om de taal te studeren. Zij ervaren dat de (gemeentelijke) druk om zo snel mogelijk te werken, hun leerproces en uiteindelijke integratie juist vertraagt in plaats van versnelt.

Deze perspectieven laten vooral zien dat er niet één manier is om de taal te leren en gelijktijdig te werken. Ze laten vooral zien dat het goed is om stil te staan bij de werkomstandigheden en persoonlijke situatie. Zo voorkom je dat een duaal traject een te grote last wordt. Het gelijktijdig combineren van werk en taal (dualiteit) slaagt alleen als de werkgever ontzorgd wordt, roosters flexibel zijn en er op de werkvloer ook écht ruimte is om de taal te spreken.

Wat kunt u als gemeente nu al doen?

Met de ambities van de minister is de Wet inburgering nog niet aangepast en blijven kaders uit deze wet, maar ook de Participatiewet van toepassing. Dat neemt niet weg dat gemeenten al tal van maatregelen kunnen nemen om de dagelijkse praktijk te verbeteren. Door voor te sorteren op de nieuwe koers ben je voorbereid op wat komen gaat. En mocht de koers er toch iets van afwijken, dan is deze eenvoudiger bij te stellen. Welke vijf maatregelen vallen nu al te nemen?

1. Zie het AZC als dependance van het Werkcentrum. Voldoe aan de Spreidingswet als regio en gebruik dat om met COA-afspraken te maken over de bezetting. Dit kan bijvoorbeeld door statushouders die aan een gemeente zijn gekoppeld, zo veel mogelijk onder te brengen in een AZC in die gemeente of regio. Omgekeerd kunnen asielzoekers die daar al verblijven en een verblijfsstatus krijgen, zo mogelijk aan dezelfde gemeente worden gekoppeld.

2. Zo loont het om te investeren in taal en bemiddeling naar werk. Een meedoenbalie of werkbalie kan zorgen voor de goede koppeling, voorlichting en uitvoering. Let daarbij wel op een zorgvuldige registratie en informatieoverdracht.

3. Maak 'startbanen' en 'voortrajecten' tot regulier beleid. Directe plaatsing in een baan leidt zonder voorbereiding vaak tot uitval. Biedt structureel een 'voortraject' aan waarin nieuwkomers de Nederlandse werkcultuur, taal en basis werknemersvaardigheden leren. Daar is de eerste periode in het AZC een prima moment voor. Verbind dit met een 'startbaan' (een laagdrempelige eerste baan). Cruciaal hierbij is verwachtingsmanagement: gebruik bijvoorbeeld een ABC-plan om duidelijk te maken dat de startbaan (A) een noodzakelijke opstap is naar de uiteindelijke droombaan (C) en dat daar soms een betere baan (B) tussen zit. Koppel voor doorstroom naar maatschappelijke tekortsectoren (zoals de zorg of techniek) deze banen aan landelijke of regionale 'Ontwikkelpaden'. Richt hier bovendien de voorschakeltrajecten op in met veel aandacht voor het leren van de taal. Dit kan ook binnen reguliere onderwijstrajecten. U-match in Utrecht laat zien dat dit binnen het bestaande systeem mogelijk is.

4. Smeed één team van specialisten ('Dedicated capaciteit'). Voorkom dat inburgeraars verstrikt raken tussen de eisen van de Participatiewet (snel werken) en de Wet inburgering (snel taal leren). Om tegenstrijdigheden te voorkomen is een duidelijke gemeentelijke visie nodig op de manier waarop de Wet inburgering en de Participatiewet zich tot elkaar verhouden. Die visie geeft richting aan de uitvoering. Door al regie in het AZC te nemen kun je een gidsfunctie bieden in de ondersteuning van nieuwkomers. Zet hier een gespecialiseerd team of consulenten voor in met kennis van de Wet inburgering, Participatiewet en onderwijs. Zorg voor een verschillend aanbod voor verschillende doelgroepen, zoals bijvoorbeeld vrouwelijke statushouders of jongeren. Wijs daarnaast een 'spilfunctionaris' aan die actief de verbinding legt tussen de taalschool, de werkgever, de inburgeringsconsulent en de participatiecoach. Maak vooraf als gemeente een duidelijke, gezamenlijke keuze over wat prioriteit krijgt wanneer school- en werktijden onverhoopt toch botsen.

5. Ontzorg de werkgever maximaal via één vast aanspreekpunt. Net als voor de nieuwkomer, helpt het ook voor werkgevers om een vast aanspreekpunt te hebben. Werkgevers staan vaak open voor nieuwkomers, maar ervaren koudwatervrees door taalbarrières en extra begeleidingsbehoefte. Voorkom dat zij met meerdere loketten moeten schakelen en biedt één vast contactpersoon aan die hen volledig ontzorgt. Verlaag de financiële en administratieve drempels proactief door de inzet van proefplaatsingen, (forfaitaire) loonkostensubsidies of detacheringsconstructies, waarbij de werknemer formeel bij een werkbedrijf in dienst is. Bied daarnaast trainingen aan (zoals de HARRIE-training) voor collega's op de werkvloer om culturele verschillen te overbruggen.

6. Zorg voor meer leerroutes dan alleen de standaardleerroutes. De inburgering kent nu drie leerroutes, de Z-route, Onderwijsroute en B1-route. Met de notitie Werk en meedoen door nieuwkomers kondigt de minister plannen aan voor een zogenaamde werkroute binnen de inburgering. Veel regio’s werken momenteel al met een Z-route voor jongeren of een B1-route via onderwijs. Meer differentiatie in de leerroutes, een start van de inburgering al in het AZC en een breder aanbod vergroten de kansen voor meer inburgeraars om hun inburgering succesvol af te ronden.  Deze aanpak ondersteunt de uitvoering van de Wet inburgering, maar is in de praktijk niet eenvoudig. Dat komt doordat veel partijen betrokken zijn, ieder met eigen verantwoordelijkheden die voortvloeien uit verschillende wettelijke kaders. Die kaders zijn op zichzelf niet met elkaar in strijd, maar vragen wel om duidelijke keuzes en goede afstemming. Gebeurt dat niet, dan ontstaat ruis in de uitvoering. Het vraagt om visie, afstemming en inrichting met aanbieders en uitvoerders. Om de combinatie van de taal leren en werk mogelijk te maken kun je ook aan andere constructies denken om werkgevers te ontzorgen. Hierbij gaat het ook om publiek-private samenwerking of andere vormen van dienstverlening, zoals bedrijfsscholen, BOL/ BBL-trajecten. 

Van luisteren naar meedoen 

Met dit derde artikel sluiten we ons drieluik af. In het eerste artikel stelden we vast dat een lokaal lerend stelsel begint met de stem van de nieuwkomer. Het tweede artikel liet zien hoe cruciaal dergelijke inzichten zijn om de motivatie van inburgeraars te begrijpen én te stimuleren. In dit laatste artikel zien we dat werk een katalysator is voor integratie en meedoen, maar dat we daarbij oog moeten houden voor de menselijke maat. De landelijke ambities om nieuwkomers sneller aan het werk te krijgen zijn helder, maar de échte uitvoering is en blijft lokaal maatwerk. In alle artikelen vindt u een aantal aanknopingspunten om lokaal mee aan de slag te gaan. Laten we de lessen uit dit drieluik omzetten in de praktijk en samen bouwen aan een inburgeringsketen die écht werkt voor de inburgeraar.

Meer informatie? 

Wilt u doorpraten over de uitkomsten van het onderzoek naar het perspectief van de inburgeraar, of bent u benieuwd hoe u de vijf besproken maatregelen concreet inricht binnen uw eigen gemeente? Neem voor meer informatie of een vrijblijvend gesprek contact op met Bert Peterse of Emma van de Schoor.

Meer lezen?

Lees rapport: Inburgeren door de ogen van nieuwkomers

Lees rapport: Uitkomsten 2023 - 2024: Onderzoek perspectief inburgeraars

Lees rapport: Uitkomsten 2024 - 2025: Onderzoek perspectief inburgeraars